一、引言

随着现代金融业的快速发展，金融产品和服务不断创新、日益复杂，消费者和金融机构之间的信息不对称日益突显，金融消费纠纷不断增加。着手化解金融领域的纠纷和矛盾，已成为摆在金融消费保护当局面前亟待解决的重大问题。这些由金融创新、市场垄断等因素引致的金融消费权益被侵现象，犹如环境污染，具有很强的负外部性，金融消费者面临着信息不对称、取证难、认证难、追索难等一系列制度和技术难题，维权成本高企，在很大程度上干扰了金融交易活动的正常开展。2013年，中国人民银行部署济南分行等部分分支机构先行先试，研究探讨非诉解决金融消费纠纷问题。自此，济南分行经过充分市场调查和理论思考，引入了国外较为流行的非诉第三方调解模式，以适度保护金融消费者为原则，由金融消费权益保护当局出面组建了以金融机构为成员、自费承接金融消费纠纷的非诉调解组织，通过有组织的内部化活动，着力消除金融消费侵权所造成的外部性问题，实现了交易各方利益的帕累托改进，增加了社会福利。

二、山东启动金融消费纠纷非诉第三方调解的总体脉络

（一）金融消费投诉需求

近年来，人民银行系统受理的金融消费者投诉数量急剧增加，2013年受理9139件，2014年受理16535件，快速增长80.93%。快速出现的金融消费投诉背后，表明对金融消费侵权纠纷的化解需求已成为重大金融社会问题。但与此同时，人民银行已有的、由基层工作人员兼职督办的金融权益保护模式已不堪重负。对此，人民银行部署济南分行等先行试点，研究探讨金融消费者权益保护的新的组织模式。而同时期，济南分行发现，山东省受理的金融消费投诉数量也在急剧增加，2013、2014两年受理投诉1842件，占全国的7.17%。大量、集中出现的金融消费投诉，让省内各地人民银行金融消费权益保护从业人员疲于应付，影响了工作质效。

济南分行也充分认识到，必须尽快改变目前这种靠内设机构和兼职运作的被动局面。但是，建立一种怎样的金融消费保护模式，需要根据市场需求、金融消费权益保护的产品属性以及现有的市场供给水平来确定。基于此，济南分行首先开展了为期6个月的市场调查。

（二）市场调查

济南分行在调查中发现，围绕金融消费者权益保护，有四个方面的核心变量交互作用，共同导致金融消费者权益保护的供求失衡。

第一，金融消费者维权的无组织性。金融消费者遭遇侵权行为，最直接的处理方式是与发生纠纷的金融机构进行协商谈判。但金融消费者作为单个的自然人，在交易地位、交易信息等方面处于天然弱势，与交易对手金融机构进行协商谈判时，一方面无法站在与其平等的位置，较难获得应得信息，维权行为分散、不易联合；另一方面因不同金融消费者的维权意识、侵权承受能力不同，维权诉求多元。两者同时作用，造成消费者的自我保护多处于分散、多元的无组织状态。此外，部分金融消费者对经协商谈判不能满足其诉求的，可能采取在金融机构营业场所闹访、打条幅为金融机构做负面宣传等方式进行维权。这些较为极端的处理方式，更易加剧双方间的对抗，对高效和解造成较大障碍。

第二，金融消费侵权的负外部性。金融消费者权益被侵犯虽然有多种原因，但是最根本的原因还出在金融机构身上。虽然近年来的金融服务质量不断改善，但长期的金融垄断、“霸王条款”等等，使得金融消费侵权已经是无处不在和司空见惯的事情。尽管金融消费者的维权意识也在逐渐增强，但是，金融消费者也不得不面对如下难题：一是维权成本高但收益低、效率低，往往“雷声大、雨点小”，多数情况下是不了了之。二是取证难、投诉难。鉴于侵权和维权双方面临着严重的信息不对称问题，金融消费者很难通过个人努力获得有关金融消费侵权的详细信息和实证材料；而且，投诉、起诉等维权行为也面临一系列制度和技术难题。三是金融机构等行业主体应对不积极。金融机构虽然建立了纠纷处理内部程序，但其作为理性的市场经营主体，仍以追求利润最大化为经营目标，面对金融消费者的维权行为及其无组织的状态，应对处理往往缺乏动力，不能有效地站在金融消费者的角度考虑和解决问题。而且，对同类侵权行为，金融机构往往根据不同的消费者做出不同应对，维权意识强、诉求多的可能获补（赔）偿就多，纠纷处理效率较低、公平公正受到制约。此外，银证保行业协会也同时处理金融消费纠纷，但其是金融机构为谋取共同利益而形成的行业性组织，履职目的仍是保护金融机构，使本处于弱势地位的消费者权利更加弱化。四是金融消费侵权监管难。根据“合法原则”，金融监管当局可以对投诉中涉及违法违规行为的金融机构进行行政处罚，但却无权裁决当事双方的具体民事纠纷。

第三，法律通道解决金融消费纠纷缺乏规模效应。随着社会的发展，金融与人们的生活联系日益紧密，金融消费者具有相当的广泛性，金融消费纠纷也和社会公众日常生活息息相关，一旦发生，因涉及面广，往往产生蝴蝶效应，对社会带来较大影响，亟须快速化解处理。而通过法律诉讼渠道解决，一方面金融消费者受信息不对称约束，无法获得与金融机构有同类纠纷的其他消费者信息，难以进行有组织的合并诉讼，无法实现一次诉讼、化解多起同类金融消费纠纷的规模效应；另一方面，从单次诉讼看，往往程序复杂，周期较长，短期内无法对众多金融消费者作积极回应，不利于尽快消除负面社会影响。而且，从济南分行受理的金融消费纠纷个案来看，金融消费者作为自然人，囿于财力，与金融机构的合同金额往往相对较小，约三成投诉还不涉及金钱，仅是服务态度、日常服务质量纠纷，对这类纠纷采取法律通道化解，需花费较高的经济成本和心血精力，不符合成本收益原则，也不具备规模效应的经济基础。此外，随着金融创新的不断发展，特别是一些新兴领域金融产品和衍生服务的出现，这方面的纠纷占比不断提高，专业性越来越强。据不完全统计，2014年以来，济南分行受理的该类投诉已增长两成左右。这对裁判者提出了很高要求，但法律通道中的审判者法官，受客观环境和司法资源稀缺性限制，在面对越来越多的金融纠纷时，难以迅速介入、调查和化解，不能实现专业化供给的规模效应。

第四，金融消费纠纷处理商业化经营的不可持续。任何商业化经营都需要以盈利为目的。但金融消费纠纷往往以小额、分散为主，具有典型的准公共产品和规模不经济特征。类似纠纷处理的专业化经营，都普遍面临定价难题。以金融消费维权为例，如果由商业化组织来定价，价格肯定越高越好，但金融消费者却无力或者不值得担负如此高成本；如果由金融消费者来定价，自然价格越低越好，最好免费提供服务，这样，经营金融消费维权的商业化组织则无利可图，甚至财务难以为继。尤其在金融业务大交叉、大融合发展的背景下，商业化组织很难对跨市场、跨行业类金融产品和服务的纠纷进行权威的调查和取证，自然要面临权威性、公正性等许多挑战。

上述这四个核心变量，是影响金融消费权益保护至关重要的因素，也是当前金融消费维权产品供求关系中的主要矛盾。此外，对金融消费纠纷的维权处理，还有消费者协会、人民调解、媒体等外部监督方式，但这些都存在于金融领域之外，缺乏专业化经营的规模经济、核心竞争力、目标市场等优势，不构成解决问题的主要关注点。而忽视上面所述的核心变量和主要矛盾，任何有关金融消费者权益保护的制度安排可能都是无效的。因此，要切实保护金融消费者权益，必须从根本上对上述各点予以弱化或者消除。为慎重起见，济南分行又查阅了国外大量有关金融消费权益保护的做法及文献，希望能从中寻找到更有效的解决途径。

（三）济南分行的思考

通过一系列调查和准备，济南分行意识到，靠法律诉讼和商业化经营解决金融消费者权益保护问题是不现实的，但金融消费者对金融机构“一对一”的维权模式也是散乱的、无组织和低效率的。上述三种运作模式都是不可持续的。因此，必须尽快建立一种新的金融消费维权模式，而且，这一模式需要满足如下四个基本条件：第一，非法律诉讼；第二，非市场化运作；第三，组织化运作；第四，将金融侵权外部性进行内部化处置。

目前，国际上约75%的国家或地区已建立非诉第三方纠纷解决机制，较为典型的如英国和澳大利亚的金融申诉专员服务机构、加拿大的银行服务与投资督察员、马来西亚的金融协调局、新加坡的金融业争议解决中心、中国香港的金融纠纷调解中心、台湾地区的金融消费评议中心等。所谓第三方非诉调解组织，是成立以金融机构为成员的相对独立的第三方机构，专门处理金融消费纠纷并进行调解或裁决。这些第三方非诉调解组织，以非法律化、非正式性、私密性和非对抗性等方式来处理金融消费者投诉，并呈现如下六个方面的突出特征：一是普遍有立法支撑；二是普遍由金融监管机构主导设立，专业性强；三是具备独立、中立、实质公平特性；四是调解程序严谨，普遍将金融机构内部投诉处理作为受理或调解投诉的前置程序，且手段丰富、灵活，注重先调解、后裁定或评议的调解方式；五是对金融消费者适度倾斜保护，如组织运行费用主要由金融机构会员承担，淡化消费者举证责任，纠纷裁定或评议结果对金融机构有单方约束力；六是具备有效的监督机制。这些组织非诉调解已取得良好效果。受此影响，建立专业、独立、中立的非诉第三方调解组织成为国际金融领域非诉调解的发展趋势。

济南分行经过理论分析认为，金融消费纠纷第三方非诉调解组织实际上是一种俱乐部的机制安排，它除了满足非法律诉讼、非市场化和组织化运作等基本条件外，通过这样一种由金融消费权益监管当局发动和由金融机构组成的自治性制度安排，还能够在责权利对等、财务可持续的基础上，最大限度地将金融消费侵权的外部性内部化。

基于上述认识和思考，济南分行决定在山东省内组建俱乐部性质的金融消费权益保护协会。

（四）金融消费权益保护协会的基本制度安排

1. 试点。作为一种尝试，为稳妥起见，2013年10月，济南分行决定，选择聊城、临沂、威海市中心支行以及沂源、滕州、夏津、梁山等13家县支行先行试点，成立区域性金融消费权益保护协会（以下简称“协会”），按俱乐部机制谋划运作。试点阶段的重点工作是，研究、探索协会性质宗旨、产品定价、运行支撑三个关键问题。

在协会框架下，要面对金融消费者和金融机构两大参与主体，但前者在交易中处于弱势地位，因此，济南分行与民政部门深入沟通，决定将协会的性质确定为公益性社会团体法人，宗旨是公平合理维护金融消费供求双方利益，适度对金融消费者实施倾斜保护。协会按自愿原则，吸收银行、证券、保险业分支机构和地方法人金融机构等单位会员入会，还吸收一定数量的个人会员（如地方金融业、法院、仲裁、消协等部门专业人士以及高校、研究机构的专家学者等）以普通金融消费者身份入会，且个人会员与单位会员投票权重一致。此举在于确保协会组织的中立、公平和公正地位。

关于产品定价，协会一方面向会员机构的客户免费提供非诉调解服务，鼓励金融消费者选择该途径维权，用脚投票，促使金融机构加入协会，以实现非诉调解市场初期培育目标；另一方面，向会员机构收取会费，缴纳标准根据合理负担、权利义务对等原则，按行业、规模和效益等标准分类确定。

关于协会组织框架，日常工作主要由人民银行推荐的工作人员（主要担任秘书长承担协会的日常管理）和会员单位轮值人员承担，各方人员均脱岗于原有工作，专职服务协会；协会设置秘书处作为日常办事机构，在秘书处下设综合服务中心、信息与评价中心、纠纷调处中心三大中心，非诉调解主要由纠纷调处中心负责，其余两大中心开展事前、事中、事后的工作配合。非诉调解程序是首先转办会员金融机构，经金融机构办理达不成和解的，经双方同意，由协会组织进行调解（设置最长调解期限，并淡化对消费者的举证要求），调解结果不影响双方的仲裁、诉讼权利。

2013年底，3市13县完成协会组建。至2014年3月，累计受理咨询254笔，投诉75笔，调解纠纷30笔，获得金融消费者、被投诉机构的共同好评，同时也被地方政府、相关金融监管部门认可肯定。

2. 推广。试点工作运行良好，协会已具备了大面积推广的基础和条件。但随之而来的后续性问题也被摆在桌面上：第一，协会是否在县级普及？是否有足够的市场需求？第二，如何保证非诉调解的质量和效率？第三，如何保证协会的规模效应？为解决上述问题，济南分行经过充分调研，于2014年4月制定了《关于推进全省金融消费者保护组织建设的指导意见》，指导省内其他地市构建协会组织。

为适应市场需求，根据当地金融市场规模，各地市都成立独立地市级协会，负责市区或整个行政区域的金融消费纠纷处理工作，但考虑到县域地区差别较大，选择在金融规模较大的县域独立成立协会，与市协会一起辐射整个行政区域，而在金融规模较小的县域，由市级协会授权设立分会或由市级协会统一覆盖的方式，辐射全部行政区域。

为达到产品质量控制目标，保证专业、高效地解决金融消费纠纷，各协会设立专家调解员库，由司法、律所、高校、金融等领域的专家组成，根据专业特长，承担相关个案调解工作；协会接受人民银行、银监局、金融办等金融监管部门的业务指导，但具体业务处理按市场机制运作，并通过会员大会、理事会及相关章程和内部管理制度等进行自律管理；具体调解是基于对投诉案件的所有相关事实，综合考虑合法合规、良好的行业惯例等公平合理原则，从实质公平立场开展。

为保证协会的规模效应和可持续性，协会经费来源由会员金融机构根据行业类型、规模、会员单位性质等指标分摊；从业人员除金融机构派驻人员外，还从社会公开招聘专职工作人员，适时增加会员机构轮值人员数。根据便民、利民、服务民生宗旨，建立独立的办公场所，设立咨询台、服务中心、调解中心、资料室，确定LOGO、宣传栏与宣传品等，并根据业务发展进行调整，满足日常办公需要。

3. 初步成效。截至2014年9月底，山东省陆续组建了17个地市级金融消费权益保护协会，56个县级独立法人协会，14个市协会分会或办事处，67个县域由市协会统一提供服务，各协会日常平均保持3—5名专职工作人员。各协会根据授权，接听人民银行12363金融消费者咨询投诉电话，对外公开投诉电话，受理涉及会员单位、地方政府受理转办以及其他涉及地方金融稳定的重大金融消费纠纷等投诉。截至2015年6月末，累计受理投诉2278件，组织调解金融消费纠纷344件，每件投诉平均办结时间2—5个工作日，平均较之前缩短5—10天。

协会非诉调解受到当地社会各界的广泛欢迎，金融消费者能够更加公平、便捷、高效地化解纠纷，对协会工作满意度基本达到100%，通过协会处理纠纷的主动性明显提高；会员机构获得了大量纠纷调解帮助和服务，尤其在疑难纠纷处理方面获得了协会专业支持，通过防范声誉风险、规范产品和服务销售行为实现持续稳定发展，协会逐步培育了非诉调解的社会公信力。目前已吸引单位会员2170家，其中银行、保险、证券、支付类机构分别为989家、951家、105家和30家，小额贷款公司、担保公司、企业组织等其他类机构95家，个人会员2547名。初步统计，协会日常已有244名专职工作人员（不包括专家调解员），已收到会员单位与消费者锦旗、表扬信等70件，政府表扬、批示40次。

三、金融消费权益保护协会非诉调解效应分析

山东省辖内的金融消费权益保护协会平稳运转了一年多，获得了金融消费者、金融机构和地方政府的一致认可。这说明，以俱乐部方式运作金融消费纠纷的非诉调解顺应了各方需求，扭转了被动局面，发挥了应有作用。

（一）组织功能

山东省内各级金融消费权益保护协会实际上是一种公益性质的俱乐部，是介于市场和企业之间的中间组织。一般而言，俱乐部是有着特定需求、共同兴趣的人们，按照某种规则聚集在一起，共享一定网络资源而形成的组织团体或者场所。这其中，以一定规则聚集成团体、社区，在组织化的基础上，通过自愿、互助和互惠等行为，增进共同福利，是俱乐部的基本功能。从山东省金融消费权益保护协会的运作情况看，过去的金融消费者被侵权或者产生纠纷之后，往往都是以己之力、通过某一渠道申诉诉求，处于一种散乱的、无组织状态，难以达到预期结果。而协会面世之后，情况则完全不同。金融机构被组织起来，承接金融消费者的诉求；由协会无偿向金融消费者提供产品、投诉调查，淡化消费者举证要求；将会员机构内部纠纷处理作为协会非诉调解的前置程序，使金融机构从非诉调解产品的需求者，转化为协助供给者。这种交互的供求关系，使金融机构具有了寻求利润最大化和保护消费者利益均衡的内在动力。这些都是协会组织功能的具体体现。正是有了协会的组织活动，通过对规则、秩序的规范，使得金融机构与消费者“无解”的纠纷与博弈，转换成保护金融消费者和金融机构利益的合作均衡。

（二）协调功能

山东省内各级金融消费权益保护协会一年多来共调解344件投诉，获得各方褒奖110次（件），这与以往模式相比，显然是一种新的、各方都满意的均衡状态。这其中，协会的协调作用是至关重要的。协会在非诉调解中，按章程和各项自律条约的规定，广泛地调动单位和个人会员的社会资源，并组织专家调解员发挥专业优势实施调解，在协调各方关系、实现特定目标上具有显著的比较优势。此外，协会是在行政力量推动下产生的市场化运作组织，在合理边界内，可同时调动“看不见的手”和“看得见的手”，协调各方利益化解矛盾纠纷。可以说，协会通过其社会网络，通过广泛的协商、沟通，能够获得各方的充分信任，使得整个体系和谐一致、配合得当，内外关系理顺，提升非诉调解的价值和效率。

为了平衡金融机构在保护金融消费者权益上投入和产出，协会设计了差别会费，即业务规模越大、可能产生纠纷越多的单位会员，需要缴纳越多的会费，以支撑协会业务运行，使会员金融机构自主地将保护消费者利益、减少纠纷作为业务发展目标之一，将金融机构、协会组织和金融消费者协调一致在预定的目标之内。通过这种内部的激励约束，协调处理各方关系达到和谐统一。正如赫维茨（Hurwiez）在机制设计理论中提出的，在市场经济中，使理性的市场主体按自利规则追求个人利益的行为，正好是与企业实现集体价值最大化目标相吻合的制度安排。

（三）仲裁功能

侵权和维权，向来是一对矛盾。解决矛盾正是山东省内各级金融消费权益保护协会产生的基本理由。有矛盾，有纠纷，就需要第三方介入其中化解和仲裁，评判是非，消除争端。协会虽然不是政府行政部门，不具备行政执法和处罚权，但是协会的非诉调解可以综合考虑良好的行业惯例等公平合理原则，组织专家调解员，从中立角度提出公正的调解建议，交易双方接受该建议和解的过程，实质是协会对是非争议进行矫正、纠正的仲裁过程。虽然这些调解、仲裁建议不具有强制约束力，但与争议双方自主协商和解相比，无形之中加大了双方和解后的违约成本，因而更具有约束力。如消费者违约，协会将不再受理该投诉、需自行通过专业仲裁机构或诉讼渠道解决，或将支付更多的交易成本；若金融机构违约，其在行业中的社会声誉将受损，影响品牌建设。协会自运行以来，非诉调解二次矫正争议的仲裁功能，有效促进了纠纷双方效益的帕累托改进。如在某地渔船抵押贷款逾期被法院扣押案中，经协会调解，仅用5个工作日就解决了之前沟通月余仍未达成共识的问题，达成银行提前收回贷款本息及涉诉费用、消费者止损、法院律师减免收费的结果，消费者非常满意，银行回复公文对协会表示了感谢。

（四）监督功能

如何保证消费者用脚投票，更加自主选择协会途径处理纠纷，以促使会员积极入会，成为协会俱乐部实现商业性可持续发展、规模发展的决定因素。金融消费纠纷非诉调解对金融消费者来说消费的竞争性有限，使该产品缺乏价格弹性，在此情况下，产品质量成为协会可持续发展的核心竞争力。基于此，协会将加强监督管理作为提升产品质量的关键，监督管理由被动走向主动：一是研究制定了理事会议事、秘书处办公、会费和财务管理、会员自律公约、投诉中心工作守则、投诉热线管理办法、客服人员服务用语规范等多项内控制度和自律协议，统一约束非诉调解行为。二是组织开展非诉调解培训，提升工作人员素质和纠纷处理水平技巧。三是定期通报投诉案件，进行风险提示，发挥俱乐部内部监督机制。协会单位会员为维护在行业内的良好声誉，保持市场占有率，也会更加积极主动地处理纠纷，自主约束经营行为，提高消费者保护水平。协会及会员的这种自我监督行为，也发挥了对主管和监管部门外部监督的有效补充作用。

四、基本评价及完善优化

尽管山东省金融消费者权益保护协会仅仅运行了一年多的时间，但由于考察细致、准备充分、设计周密，实际效果超出预期。通过协会第三方的组织、协调、仲裁和监督，较好地弱化和消除了金融侵权所带来的一系列负外部性，并将保护金融消费者权益内部化为金融机构的自觉行动。现在，需要从理论角度，对山东省内各级金融消费权益保护协会的运作和未来发展做一番思考。

（一）协会的基本特征

就当前而言，靠现有的金融监管制度和金融机构的自律来控制金融侵权行为是很不现实的，金融侵权的普遍性是难以规制的。金融侵权和环境污染一样，都是因有利于自身的行为过失而造成交易对手甚至无关外部人的福利损失。在传统意义上，消除外部性大致有两种基本手段：一是价格矫正。通过价格补贴和经济奖励，矫正价格机制失灵下的正外部性；通过增加税收或处罚，矫正负外部性。二是内部化。采取一定的强制性、排他措施，将外部性问题锁定在相关经济主体范围内，加以弱化或消除。山东省内各级金融消费权益保护协会没有采取价格矫正的手段，而是采取了外部性问题内部化的策略，将金融消费纠纷锁定在引致纠纷的金融机构身上，并且通过俱乐部机制的方式，以非诉第三方调解解决金融消费纠纷，用组织、协调、仲裁、监督手段巩固非诉讼调解效率。因此，金融消费侵权外部性问题的内部化，是山东省内各级金融消费权益保护协会的一大特征。

总体看，山东省内各级金融消费权益保护协会还是金融当局极力推动的结果。如果没有人民银行的积极推动，金融机构没有积极性、主动性开展金融消费权益保护，而且，也不会形成如此大的规模效应。在价格机制失灵的特定情形下，济南分行实施了适当的行政干预，把“无动于衷”的金融机构组织起来，由引致纠纷的金融机构出资、出人，共同建立了公益性质的金融消费权益保护协会，让广大金融消费者投诉有门。可见，组织化是山东省内各级金融消费权益保护协会的另一鲜明特征。

（二）协会的完善与优化

协会作为一种新生的工作机制，目前仍处于发展的初级阶段，进一步完善与优化是必然的过程。比如，协会目前提供的主要产品是调解建议，对双方不接受和解建议的，缺乏差异化产品设计。因此，引入国际上通用的评估、审裁等逐级递进的纠纷调处手段，采取“调解+评议”或“调解+审裁”等方式，或在协会设立金融仲裁庭、“驻会法官”，加强与仲裁、法院等组织的业务合作，邀请相关金融监管部门不定期对投诉处理情况进行检查、监督等，已势在必行。

建立激励相容的差别会费机制也已经提到重要议程。鉴于金融消费纠纷数量与业务规模存在高度正相关性，建议将业务规模和上年度受理的投诉量作为差别会费指标进行核算，以激励金融机构在追求自身利益与协会组织利益方面更加统一。

进一步完善第三方非诉调解的基本市场框架，自然是不可或缺的重要内容。在协会发展初期，行政力量应该发挥引领和主导作用，为金融纠纷非诉调解产品提供规制。但协会发展到一定程度，应更多地借用市场力量，为培育规范化的金融消费纠纷非诉第三方调解市场奠定基础。此外，应积极借鉴国际经验，尽快从法律上明确第三方非诉调解组织的地位、性质、服务对象，规范金融消费纠纷的受理范围、受理程序、受理期限和纠纷解决方式，确定第三方非诉调解组织成员的管辖原则、纠纷调解结果的法律效力，为第三方非诉调解提供法律保证。

（来源：金融发展研究2015年第9期（总第405期））