按：随着农业现代化和新型城镇化的稳步推进，县域金融服务需求快速增长。农信社作为县域金融服务的主体，其改革方向选择与县域金融服务水平密切相关。本期《金融研究动态》分析了当前农信社改革的现实偏差与内在动因，提出通过构建做实县一级法人的自稳定机制的角度推进农信社改革，并给出了具体的建议措施。供参阅。

做实县一级法人是推进农信社改革的重中之重

当前县域金融正面临不容忽视的供需矛盾：一方面，随着农业现代化和新型城镇化的稳步推进，面向县域的社区性金融服务需求快速增长；另一方面，以农信社为主体的县域金融机构在改革发展中却呈现出偏离社区定位的倾向。因此，实现县域金融供求均衡，必须贯彻国家政策要求，保持农信社县域法人地位的长期总体稳定。而重中之重则是要从产权形式、治理结构、思维观念、经营模式等全方面继续深化农信社改革，从根本上做实农信社县一级法人，使农信社以崭新的姿态扎根县域，服务县域。

一、当前我国农信社改革的现实偏差及内在动因

“做实县域”是农信社改革的根本原则。国发[2003]15号和国办发[2004]66号文以及其他相关指导性文件，均指出“不管采取何种产权模式，选择何种组织形式”，都要“以县一级法人为单位实施产权改革”，将“农信社办成为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。”但从改革实践看，尽管北京、上海、天津、重庆等城乡一体化程度较高的省市区组建省市一级法人农商行无可厚非，但城乡差异较大的地区也普遍寻求以省为单位组建统一法人机构或由省级管理机构控股辖内县市农信社，则背离了改革的初衷。而与此同时，将农信社县联社改组为农商行，县法人地位虽未改变，但在实际经营过程中却一定程度上存在偏离社区性金融机构市场定位的趋势，县法人地位在事实上也被削弱。

改革实践的偏离主要受三种力量的牵引。过去十年的农信社改革可概括为“一收一放”。“收”即县联社集中合并乡镇信用社确立独立法人地位以及省联社对县联社事实上的再集中合并；“放”即中央将农联社改革与管理职能下放至地方政府。应该说，十年改革使农信社基本具备了自我发展能力，系统性风险大为降低，各地农信社相继步入平稳发展期。但改革也使农信社县法人、省联社、监管机构以及政府相关部门在博弈过程中形成各自的利益诉求，使农信社向非社区金融的方向倾斜。主要表现为三方面：

一是治理结构的制度性缺陷具有推动农信社偏离县域的内在倾向。改革之初，为达到专项票据兑付的条件，农信社千方百计增资扩股，但由于资产定价不合理及股权分散化要求，事实上形成了管理层对股东的“逆向选择”，真正能够对管理层进行监督约束的合格投资者难以进入，致使农信社治理结构存在制度性缺陷。在此情况下，农信社发展背离了合作制要求，在内部人利益驱使下，农信社虽身处县域，但在业务范围上却逐步偏向非农领域，在经营区域上也开始寻求跨区经营，这成为众多农信社转向农商行的动力。需要注意的是，尽管商业化银行改革能够优化治理结构，但引入法人投资者及战略投资者后，商业利润最大化和市场化经营原则却会驱使农商行偏离县域，这显然不利于做实农信社县法人地位。