作者 \ 况澜、刘思嘉、王庆顺、王凯、辛铨

摘要:2020年是我国实现全民小康之年，也是消灭绝对贫困的收官之年，应考虑制订后2020扶贫长效机制。本文在深刻总结展示党的十八大以来精准扶贫伟大成就的基础上，梳理基层政府实施精准扶贫的做法及存在的问题，归纳开发性金融支持扶贫开发的思路与创新做法。在建立稳定脱贫和防止返贫长效机制基础上提出应着力四个方面：对脱贫攻坚政策和驻村工作队应设立过渡期，不应断崖式退出；扶贫的目标群体应精准识别和精准定位，聚焦于两类群体；社会保障制度作为国际惯例应成为扶贫长效机制的基础性制度；以开发性金融的优势助力脱贫成效。

一、党的十八大以来精准扶贫取得历史性的伟大成就

（一）农村贫困人口与贫困发生率均显著下降，一线扶贫干部成为决胜扶贫攻坚战和打通精准扶贫“最后一公里”的中坚力量；

（二）各级财政不断加大投入，贫困居民的生活水平和居住条件得到极大改善；

（三）产业扶贫激发贫困群众内生发展动力，增强贫困地区经济发展活力，从根本上稳固脱贫成果。

二、基层精准扶贫的主要做法及存在的问题

（一）打分制存在局限性，有必要将加大扶贫力度与完善“贫困识别与分类界定”相结合，提高群众对扶贫工作的满意度。

与其他国家一样，在我国入贫和脱贫的标准线附近，必然存在一定的边缘地带。倘若为了化解贫困上访问题而加大对边缘户的投入，甚至直接将边缘户归入贫困户的范畴，则极有可能引发新的类似矛盾，以至于产生新一轮的攀比，违背脱贫政策的初衷。由此可见，“添油式”战术和“打补丁”政策必然会推动全社会整体福利支出急速攀升，最终使得脱贫工作陷入攀比文化的恶性循环与高企的财政压力之中，不利于构建长效脱贫的内生机制。

（二）福利性扶贫措施与有条件转移支付相结合，为贫困户重塑劳动致富的内生动力机制。

针对某些现金补贴项目增设一定的条件，根本目的是加快由“要我脱贫”到“我要脱贫”的内生动力机制建设，鼓励贫困户走出去寻求就业机会。

（三）部分减贫手段难有持续性，完成攻坚战任务应与引入脱贫长效机制相结合，探索建立“多元立体式”扶贫机制。

在运用“现金式扶贫”的同时，应当引入可持续的长效机制，帮助建立起个人、家庭、邻里、村落的功能性“造血机制”，并因地制宜、因人而异、因贫施策，鼓励村民将政策利好与市场机制相结合，借助保险、贷款、证券等金融手段，为一些有潜质的贫困户搭建起脱贫的长效机制。

（四）“产业式扶贫”存在局限性，要与夯实社会保障制度相结合，为防止返贫而构建“发展和兜底”两道屏障。

拨付专项扶贫资金，大力发展特色产业，是打赢脱贫攻坚战和建立防止返贫长效机制的主要举措。产业式扶贫主要分为两个方面：大力引入和积极扶持。近年来，一些地方的扶贫产业发展迅速，为脱贫工作做出了重大贡献，为防止返贫夯实了基础。

三、开发性金融支持扶贫开发的思路与创新做法

金融是现代经济的核心，金融扶贫是打赢脱贫攻坚战的重大举措和关键支撑。消除贫困、推动社会进步是开发性金融的重要职责。

（一）加强机制建设，夯实脱贫攻坚工作基础。

开发性金融支持脱贫攻坚实现多行业、多领域协作，带动效果明显。一是产业类型多样，涉及制造业、农林水利、批发零售等行业。其中，制造业项目个数和贷款金额均位列第一，有效助力产能向西部转移。二是产业中长期投资增强，产生积极影响。共发放产业中长期贷款150亿元，占比68%，强化产业扶贫可持续性，这也体现了开发性金融的特性。三是创新开展订单扶贫支持西部对接全国市场。订单采购类项目共发放42亿元，大力支持了贫困地区农产品销售，拉动西部大农业融入全国流通市场。

（二）加大融资支持，为脱贫攻坚提供充足资金保障。

开发银行按照“易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村（户）、教育资助到户（人）”的“四到”工作思路，充分发挥自身中长期、大额、批发贷款优势，不断加大对贫困地区的融资支持力度。

（三）强化融智服务，提升贫困地区自我发展能力。

扶贫先扶志，扶贫必扶智。为贫困地区提供融智服务，以此提升内生发展动力，推动构建永续脱贫机制，已成为开发性金融支持脱贫攻坚的鲜明特色和重要优势。开发银行在加大脱贫攻坚资金支持的同时，充分发挥专家队伍优势，不断创新帮扶方式，切实加大融智支持力度。

（四）深化协作重点，突出产业扶贫。

一是开拓银政企协作共赢局面；二是聚焦挂牌督战和深度贫困地区；三是多措并举加强易地扶贫搬迁后续扶持；四是与乡村振兴相结合。

（五）创新融资手段方式，切实加大金融服务力度。

开发性金融在金融扶贫领域探索出的方式方法是在中国特色社会主义扶贫理论指导下所取得的成果，是中国扶贫开发实践与经验的重要组成部分，有力地促进了贫困地区经济社会发展和贫困群众脱贫增收。展望未来，包括开发性金融支持脱贫攻坚在内的中国扶贫开发实践将继续以习近平扶贫思想等中国特色社会主义扶贫理论为指导，推动全面建成小康社会目标的实现，为全球共同摆脱贫困，走向共同繁荣提供中国经验与智慧。

四、政策建议

习近平总书记指出，“稳定脱贫长效机制没有建立，贫困群众内生动力不足”问题非常重要。反贫困是一个永恒的课题，脱贫攻坚战的胜利并不意味着反贫困的终结。在这里，本文就后2020时期如何建立防止返贫的长效机制、贫困退出的标准和程序、构建产业扶贫长效机制等问题提出一些建议，以确保在2020年之后脱贫不返贫，确保脱贫攻坚战的效果长期可持续巩固。

（一）脱贫攻坚政策要设立过渡期，不应断崖式退出。

后2020时期的扶贫政策应有一定的延续性，在过渡期内，逐渐将脱贫攻坚战转型为常态化的扶贫机制。十四五期间，扶贫政策既要有所延续，也不能一成不变。当贫困县摘帽或退出以后，扶贫政策应考虑逐渐过渡、适当调整，但不能断崖式终止，而是要在更加精准的基础上进行第三方评估，逐个销号。驻村工作队、扶贫工作队、包村责任制在2020年之后需要延续一段时间，以在十四五期间形成一个缓冲期，做到逐渐撤出，摘帽不摘帮扶，摘帽不摘监管。即使在驻村工作队和扶贫工作队真正撤出之后，也要保留相应的对口联系机制。在缓冲期内，既要从根本上改变村干部和贫困户的依赖心理，又要提升基层组织和村级两委成员的人员素质和自主治理能力，传授其自我造血的技能。

（二）对扶贫对象要精准识别、精准定位，将有限资源用于最贫困群体。

在后2020时期，当现行标准下的贫困地区和贫困人口均已实现脱贫摘帽，扶贫对象和标准也应作出相应调整，即重新分类定级，因需施策。

（三）社会保障制度应成为后2020时期扶贫长效机制的基础性制度，有必要整合碎片化社会保障，集中资源确保扶贫政策运行于制度化轨道。

在后2020时期，社会保障制度应为扶贫减困发挥制度化的作用，承担起基本的减贫功能。本文对调整现行的社会保障政策提出一些设想，着重点是“三个整合、一个框架”。

1.在缴费型的社会保险制度内部，应加强不同险种的减贫功能与资源运用的整合；

2.在非缴费型的社会救助制度内部，应整合不同项目的资源；

3.对缴费型和非缴费型的制度资源进行整合；

4.合理划分中央和地方的事权与财权，以立法的形式将中央政府和地方政府在减贫中的作用固定下来，减少随意性。

（四）多措并举，构建起切实可行的产业扶贫长效机制。

2020年不仅是决战决胜脱贫攻坚的收官之年，也是乡村振兴衔接脱贫攻坚、承上启下的关键之年，做好产业扶贫工作的重要性不言而喻。据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万存在返贫风险，边缘人口中尚有近300万存在致贫风险，加之新冠肺炎疫情影响，巩固脱贫攻坚成果难度加大。面对新形势、新挑战，我们迫切需要构建起产业扶贫长效机制，挖掘贫困地区产业发展潜力，提升其产业内在活力，增强其产业升级动力，进一步发挥产业“造血”功能，以巩固提升脱贫攻坚战果，助力实现乡村振兴战略目标。

（五）在脱贫攻坚战中切实发挥好开发性金融的特色与优势，以开发性金融的智慧与资本助力脱贫成效。

作为服务国家战略的开发性金融机构，开发银行在长期支持脱贫攻坚与“三农”发展的实践中，探索形成了诸多具有开发性金融特色、操作性强、成效显著的思路方法与融资模式，有力提升了乡村经济发展水平，改善了农村居民生活质量，赢得了各级政府与干部群众的认可。当前阶段，既是脱贫的“巩固期”，也是乡村振兴承上启下的关键期，更要发挥好开发性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用。

1.强化“融制”“融智”服务；2.加大对重点领域和薄弱环节的资源倾斜力度；3.创新思路方法，着力解决融资瓶颈；4.坚持“一县一策”，切实明确“扶持谁，向谁倾斜”；5.坚持“内外联动”，扎实做好“引资源、搭机制”；6.坚持“多箭齐发”，全力解决“怎么扶、如何退”；7.长久脱贫要“树人”，在抓好产业扶贫的同时，也要坚持不懈抓好教育扶贫。