作者 \ 陈宜民、张中志、翁洪服、佟会宝、殷启明

摘要:习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。2020年9月，临沂市正式获批普惠金融服务乡村振兴改革试验区，其中一项重要探索内容就是探索试点金融参与规划。实施村庄规划需要大量资金投入，同时也为金融机构提供了重要的市场机遇。但从以往村庄规划编制实施情况看，由于缺乏具有稳定法律效力的长期规划，边建设、边规划、边修改、边融资等问题突出，导致农村人居环境整治资金缺口较大但金融机构资金投入积极性不高。

本文通过首先对研究对象基本内涵进行界定，明确研究的村庄规划是在乡村振兴背景下开展的规划，是《普惠金融服务乡村振兴改革试验区总体方案》建设的重点内容，随后对规划过程中可行方案的土地整理的增减挂钩模式、田园综合体进行界定；随后，主要分析了农村闲置土地获得和增值过程，研究主要对土地整理的“增减挂钩”模式进行梳理，结合临沂实际情况，实地了解临沂土地整理潜力，分析临沂具体代表性和可复制性“土地整治-莒南模式”，对增减挂钩进行经济学解释，包括市场交易安排、风险暴露和覆盖情况；在这之后，使用项目融资理论剖析金融介入村庄规划的成功案例—田园综合体，通过从现有村庄规划及问题引入，解剖田园综合体市场的参与主体、金融运作流程和商业可持续盈利模式，并指出现有田园综合体规划过程中存在的问题，以求指导试验区建设。

结合前述研究，提出本课题政策建议，对金融参与村庄规划的机制设计，包含顶层制度如何安排以及金融力量如何介入村庄规划。在顶层设计方面，赋予村庄规划法律定位是金融参与的前提条件、创新规划编制的统筹机制，发挥金融机构财务顾问作用、推动金融机构选择有条件的村开展牵头或参与村庄规划编制、在村庄设立土地开发公司负责具体规划运作和在市级层面建设金融与乡村发展规划挂钩的公共服务平台，同时对金融领域参与村庄规划具体路径进行设计。

一、引言

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。2019年1月，中央农办等五部委联合发文《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出，实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划，并要求到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的村可结合实际单独编制村庄规划，做到应编尽编。《意见》还要求村庄规划要做到统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局、人居环境整治、生态保护、建设项目安排等,做到不规划不建设、不规划不投入。

二、概念界定及文献综述

（一）相关概念界定。

1、乡村振兴战略背景下的村庄规划；

2、田园综合体；

3、土地整理的增减挂钩模式。

（二）相关理论基础。

1、金融供给侧结构性改革思想。

2、公共产品理论。

（1）公共经济学中的产品划分及特性；

（2）公共产品交易中的主体；

（3）乡村规划中的公共产品理论。

3、项目融资理论。

项目融资是以项目自身的盈利能力和偿债能力为核心，通过各参与方的协作，完成项目的投融资和过程运作。乡村规划是典型的项目融资。村庄规划的风险主要限于规划和后续实施，需要通过各方的高效参与，实现风险合理分担，从而使项目顺利推进，实现项目融资的目的。

4、多目标决策原理。

乡村规划中的多目标决策是现实复杂利益相关者利害关系的权衡过程，规划项目存在多个参与方，资本结构选择的决策过程即表现出了多目标决策的多目标和层次性特征，因此，构建恰当的资本结构选择多目标决策机制，是项目资本结构选择的重点。

（三）村庄规划相关文献研究。

目前国内关于村庄规划的文献并不多，研究集中在村庄整治规划设计研究、村庄整治规划的问题与对策研究、不同研究方法的村庄整治规划案例研究三个方面。

1、村庄整治规划设计研究；

2、村庄整治规划的问题与对策研究 ；

3、基于不同研究方法的村庄整治规划研究 ；

4、文献梳理小结。

三、 金融参与村庄规划前的土地整理——“增减挂钩”模式

（一）临沂市土地整理潜力情况。

1、提高耕地质量潜力；

2、通过耕地整理增加耕地面积的潜力；

3、农村居民点整理潜力。

（二）临沂市土地整理模式。

临沂市土地模式整理模式相似，但各县受自然禀赋差异又有略微差别，其中以临沂市莒南县最为典型，被国家自然资源部土地整治中心称为“临沂经验·莒南模式”。

1、莒南县土地整理基本情况；

2、以“土地整治”为核心的土地整理模式。

（三）土地整理“增减挂钩”的经济学分析。

1、“增减挂钩”中的市场交易安排；

2、金融参与 “增减挂钩”过程中的风险暴露；

3、金融参与“增减挂钩” 的风险覆盖。

四、金融参与村庄规划的临沂实践——以沂南县朱家林综合体为例

（一）现有村庄规划进展及问题。

从现有村庄规划的情况看，存在的弊端：一是多采取了批量式编制模式，简单套用城市规划设计理念，缺乏对地方特色的挖掘；二是规划现状和远景之间缺乏财务安排等路径支撑；三是规划编制“一刀切”，没有结合实际分类进行，金融投入积极性受到制约；四是缺乏具有法定权威的空间规划，农村各类资产难以有效撬动金融进入；五是当前村庄规划仍存在资金缺口。要彻底解决上述问题，全面编制村庄规划编制需要更多专业力量和更全面的分析研究。

（二）田园综合体规划的参与主体。

1、政府部门；

2、田园综合体开发公司；

3、金融机构；

4、村民组织。

（三）田园综合体项目的金融运作流程。

1、项目识别准备阶段 ；

2、项目采购阶段 ；

3、项目实施阶段；

4、项目移交阶段。

（四）朱家林田园综合体的商业可持续性盈利模式。

朱家林项目建设期2年，在2019年12月份正式投入运营,生产经营期20年,预计第一年达产率约80%，第二年达产率约90%，第三年开始达产率可达100%，达产后年实现销售约1亿元。其中,综合服务系统收入2746万元，民宿收入3312万元,文化集市、田园客厅收入78万元，创客公寓收入16万元，乡建学院收入2385万元,仓储物流电商园收入240万元，土地外租费收入为1120万元等，具备商业可持续性。

（五）田园综合体开发中问题。

总体来看，金融支持的力度偏低。全市30家田园综合体建设进展程度不一，有些尚停留在规划阶段，有些处于建设初期，金融机构信贷支持的主动性较差，如沂水县崔家峪西山里、平邑县大殿汪水邑等田园综合体前期建设主要靠财政支持，尚无金融资金投入。

五、金融参与村庄规划的机制设计

（一）金融参与村庄规划的制度安排。

乡村振兴的实施过程，是资本、土地、人等要素高效结合的过程。村庄规划包括产业、项目、土地、人口布局等内容，期限一般为15年，为金融机构明确服务乡村振兴支持方向、重点和具体项目提供了整体性安排和稳定预期。具体安排如下：

1、赋予村庄规划法律定位是金融参与的前提条件。

金融机构提前介入村庄规划是以参与规划实施、在支持村庄发展中实现双赢为目标导向的，必须有相应的法律机制保障金融机构合理的利益诉求。

2、创新规划编制的统筹机制，发挥金融机构财务顾问作用。

由市县级人民政府规划、发展改革、土地、金融等部门牵头，使当地村民、工商企业、金融机构等能够充分参与协商，使县级层面国土空间规划中体现对村庄分类布局的财务安排。

3、推动金融机构选择有条件的村开展牵头或参与村庄规划编制。

调研中，部分村庄负责人希望在全国范围内寻找高水平团队编制规划，邀请农业发展银行、农村商业银行参加编制工作组，统筹考虑村庄发展人文历史和地缘定位、主导产业项目和基础设施建设、用地布局、人居环境整治、生态保护、人口结构等一系列要素，坚持功能区、基本农田等红线要求，确定有法律权威、财务可行、村民认可的村庄规划。相关金融机构也希望探索通过整体授信、门票收费权抵押、发行金融债等多种方式，为规划实施提供个性化融资方案。

4、在市级层面建设金融与乡村发展规划挂钩的公共服务平台。

公共服务平台包括按照规划制定和实施中，空间规划、土地计划、产业计划、项目审批、产权登记等要素的变化情况得以及时更新和共享，支持金融机构在此基础上提升项目评估、抵押品管理、贷后管理等能力。村庄规划的一项重要内容是对建设用地指标、耕地与永久基本农田保护指标和生态用地指标等作出长期规划，这样金融机构针对“三块地”提供的抵押担保贷款的抵质押物（权）能够保持长期稳定，金融机构在风险预期稳定的前提下，支持村庄建设的积极性和安全性也将大幅提高。

5、在村庄设立土地开发公司负责具体规划运作。

为使金融机构更好地服务农村人居环境整治工作，市政府应该设立土地开发公司，负责村庄规划编制、土地开发整理、农村基础项目建设等业务，同时对土地开发公司做出授权。这样土地开发公司能够以市场化运作方式，经营全市节余指标，具有合法合规性，同时能够保证金融机构能够直接与土地开发公司进行有效对接。

（二）金融参与村庄规划的介入途径。

1、银行参与村庄规划项目。

商业银行参与村庄规划项目，可以通过发放贷款成为村庄规划项目公司的债权人，也可凭投行资金以股权投资形式直接介入村庄规划项目公司。在债权投资方面，商业银行可提供项目融资、银团贷款、并购贷款，其中既可提供无追索权贷款、也可提供有限追索权贷款，一般而言，银行贷款期限较长、利率较低；在股权投资方面，商业银行投行部往往需要借道信托计划、基金专户、券商资管计划等通道实现直接投资村庄规划项目公司，也可投资于专项私募股权投资基金的优先级，再由该基金投资村庄规划项目公司；此外，商业银行可以通过信托计划、资管计划、基金专户等通道以理财资金购买村庄规划项目公司发行的项目收益债、公司债、企业资产证券化产品，成为债券和证券化产品的受益人。

2、信托参与村庄规划项目。

一是股权投资。信托公司若以债权投资村庄规划项目公司，与银行、保险相比，由于资金成本较高，并没有竞争优势。与商业银行的股权投资类似，信托公司既可凭信托计划直接投资，也可以信托计划投资于私募基金的优先级、再由私募基金出资设立村庄规划项目公司。

二是附担保公司债信托、融资担保信托。信托公司凭借信托制度优势，可以为村庄规划项目公司发行项目收益债提供融资担保信托。

3、保险参与村庄规划项目。

保险资金具有规模大、周期长、资金价格低的优势。保险参与村庄规划项目，既可以债权投资、也可以股权投资，既可以直接股权投资、也可以间接股权投资。保险资金股权投资村庄规划 项目公司，可采用“明股实债 ”模式。

4、券商参与村庄规划项目。

村庄规划项目公司可以作为公司债、企业资产证券化、项目收益债的发行主体，券商可以作为村庄规划项目公司发行上述产品的设计者和承销商，以及进行外部增信。