作者 \ 韩汝俊、胡文利、王德祥、赵明金

摘要:本课题基于对省市政府引导基金的基本情况和主要特点、辖区私募基金管理人参与情况以及引导基金投资服务山东新旧动能转换和实体经济发展作用发挥情况的实地调研，对省外政府引导基金在运作模式、发展情况进行比较研究，对山东政府引导基金发展的体制机制障碍、基金绩效评价、尽职调查和风险防控等方面痛点和难点问题进行深入分析提出改进完善对策建议。从而对我省新旧动能转换基金进行阶段性总结，以更好地推动我省新旧动能转换基金再出发。

一、引言

深入分析辖区私募基金管理人参与政府引导基金的基本情况和规范运作情况，对于推动我省新旧动能转换基金又好又快发展、充分发挥助力我省新旧动能转换、高质量发展和推动八大发展等重点战略落地实施的主要功能，加强与政府引导基金的监管协作，提升参与基金的规范运作水平具有重要的现实意义。

二、山东省政府引导基金的运营现状

（一）基本情况和发展历程。

总体来看，山东省新旧动能转换基金具有“起步早、创新强”的特点，在研究设立时间、基金管理运作模式、清理不规范基金等方面走在了全国前列。

（二）引导基金投资服务山东新旧动能转换和实体经济发展作用发挥情况。

近年来，省引导基金围绕新旧动能转换主题，聚焦我省提出的重大发展战略，基金设立投资实现快速增长，助推全省经济高质量发展和新旧动能转换。

三、与省外政府引导基金在运作模式、发展情况进行比较

（一）国内政府引导基金的发展现状和趋势。

1、设立步伐放缓，逐步进入存量优化阶段；

2、呈现集中分布、分步发展的区域特征。

（二）我省与省外政府引导基金的比较分析。

1、规模数量均存在较大发展空间；

2、机构准入范围有待进一步扩大；

3、投资范围有待进一步扩大，投资方式灵活性有待进一步增强，进一步增加海外投资、特色领域基金投资；

4、专注度有待进一步提高；

5、审计和全过程绩效管理工作有待进一步增强。

四、山东政府引导基金发展的痛点和难点问题

（一）引导基金顶层设计尚不完善，存在一定体制机制障碍。

财政部、国家发改委、证监会、中国证券投资基金业协会（以下简称基金业协会）等部门或单位，基于不同的监管目标及侧重点，对政府引导基金或参股私募基金建立管理办法或监管自律规则，进行行业指导或监管，但事实上形成“多头管理”。

（二）引导基金管理方面存在设立布局散乱化、低集中度、激励容错机制欠缺、绩效管理不充分等问题。

1、省市区三级政府引导基金的统筹协调有待进一步增强；2、引导基金投资集中度不高，政策乘数效应有待进一步提升；3、在政府引导基金逐步市场化转型过程中，出现激励容错机制不完备、基金绩效考评机制不适应实际要求且未能充分发挥激励约束作用，优秀人才流失等多重问题；4、基金全过程绩效管理：事后绩效评价为主，事中管理不足，指标设置泛化。

（三）尽职调查、风险防控和合规管理有待深入提升。

1、尽职调查不足；2、风险防控缺失；3、合规管理漏洞。

（四）基金仍呈现募资难、投资难、使用效率低等困局。

1、引导基金可用资金紧张；2、基金募资难的问题仍然存在；3、基金与项目不匹配的问题比较突出；4、使用效率有待进一步提升。

（五）对引导基金的社会认知存在误解和偏差。

政府引导基金一般具有“非营利性”的政策性目标和特征 ，使得社会上对基金存在一定误解，一是把基金等同于财政资金，认为“基金能治百病”“基金能普惠所有项目”；二是部分基金管理人以申请引导基金进行背书，社会普遍认为参股子基金运营规范，收益有保证。

五、山东政府引导基金发展和服务新旧动能转换的有关建议

针对政府引导基金存在的上述困难和问题，为更好地推动我省新旧动能转换基金的又好又快发展和充分发挥助力新旧动能转换的主要功能，建议从以下四个方面予以完善：

（一）明确规则，落实各部门分工协作，实施差异化监管，开设绿色通道。

1、建议加强顶层设计，统一引导基金监管规定，明确财政、发展改革、证监及基金业协会等各部门各单位的管理职责；2、建议制定差异化监管政策，推进分类监管；3、探索建立黑白名单；4、加强引导基金间交流互动。

（二）上收引导基金管理权、加强统筹协调，按照细分领域进行专项引导。

1、建议根据各地实际，将设立政府投资基金的设立审批权限上收至省级或市级财政部门，尤其加强对各地各级引导基金设立予以统筹，严控基金设立质量，同时推进基金布局适度集中化。

2、建议参照浙江引导基金围绕数字经济、特色小镇、凤凰行动（推动企业上市）、金融稳定、科技成果转化等细分领域；深圳引导基金集中在创新创业、新兴产业发展、城市基础设施、民生事业发展等细分领域，将我省新旧动能转换基金进一步集中细分到创业创新、科技成果转化、民营上市公司纾困、国企处僵治困、破产重整和不良资产处置、乡村振兴、精准扶贫、民生、城市基础设施等细分领域，增强引导基金的“引导”功能，新动能基金公司在审查时重点关注申请子基金的储备项目是否能涵盖早中期项目和体现政府意图的重大产业项目。

（三）全面加强尽职调查、风险防控和合规管理。

1、加强参股子基金的尽职调查工作质量和规范化管理；2、全面加强参股子基金的合规管理。

（四）拓宽基金募资来源，提高项目供给质量。

1、除提供资金支持外，着重提供信息资源和服务支持；2、拓宽基金募资来源；3、提高项目供给质量；4、积极拓展基金投资布局；5、搞好项目融资推介。

（五）加强引导基金管理人员专业培训，强化舆论宣传引导。

加强对各级政府引导基金管理人员专业培训，强化对引导基金业务、相关政策，尤其是私募基金业务规则的培训力度，提升管理人员的合规意识水平、专业能力、实践经验。其中核心是促进引导基层人员形成科学的基金管理思维，提高基金监管工作质量。此外，广泛开展社会舆论宣传和投资者教育，提高基金小镇等基金集聚区、各级政府、投资者对引导基金参股子基金的正确认识，避免不当背书，提高风险防控意识和能力。