作者 \ 况澜、王强、王庆顺、王凯、辛铨

摘要：本课题在贯彻落实习近平总书记重要讲话、指示精神的基础上，运用开发性金融方法，立足新发展阶段、贯彻新发展理念，紧扣黄河战略“生态保护”和“高质量发展”两大核心要义，围绕山东黄河流域生态环保和经济社会发展明显短板和薄弱环节，聚焦上位规划关键性支撑指标，坚持项目导向和目标导向，梳理策划基础性、示范性、支撑性强的重大项目，明确开发性金融支持山东黄河战略的实施路径，找准服务山东经济社会高质量发展的着力点和切入点。最后，运用开发性金融理念，以开发性金融视角，针对山东黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施提出切实可行的融资政策建议，融资融智推动山东黄河流域生态保护和高质量发展战略实施。

第一章 研究背景

黄河是中华民族的母亲河，黄河流域自古以来就是国家流域治理的重点和难点，也长期是国家经济和文化发展的重心。我国经济进入新常态以来，区域经济发展在东西差异的基础上又呈现出南北分化的新态势。在经济增长“南高北低、南强北弱”的新形势下，黄河流域与长江流域和华南地区相比，面临着生态环境脆弱、经济增长下行的更大压力，亟需在国家层面对全流域及沿线地区的生态环境保护和经济高质量发展进行战略谋划和顶层设计，以破解新时代流域生态环境保护与经济持续发展所面对的诸多重大难题。因此，构建与长江经济带和京津冀协同发展并行、能够支撑黄河流域东中西互动和高质量发展的生态、经济、文化轴带，加快推进黄河流域生态保护与高质量发展，既是有效完善新时代我国区域发展战略的客观需要，也是黄河流域在中华民族伟大复兴历史进程中紧紧跟上时代步伐的急迫需要。

第二章  山东实施黄河战略的目标任务

山东省位于我国东南沿海，地处黄河下游，在黄河流域具有举足轻重的地位。习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话指示批示中，强调要实施黄河三角洲生态修复重大工程，发挥山东半岛城市群龙头作用，推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展，为山东省实施黄河流域生态保护和高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。

一、山东黄河流域整体特征。

二、发展基础及薄弱环节。

（一）发展基础。

一是战略地位重要；二是龙头作用凸显；三是生态功能突出；四是资源禀赋良好；五是文化底蕴深厚；六是动能转换有力。

（二）薄弱环节。

一是生态保护治理任务繁重；二是防洪减灾压力依然较大；三是水资源制约问题突出；四是产业结构层次不高；五是黄河文化挖掘保护欠缺；六是区域发展协同协作不够。

三、战略定位与重点任务。

黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，对山东贯彻新发展理念、融入新发展格局，拓展发展新空间、厚植发展新优势，提供了前所未有的历史机遇。

一是推进黄河流域生态治理保护修复；二是推进水资源节约集约利用；三是加快实施新旧动能转换；四是塑强山东半岛城市群龙头；五是打造乡村振兴齐鲁样板；六是保护传承弘扬黄河文化。

第三章 开发性金融支持山东黄河战略的实施路径

本研究运用开发性金融方法，立足新发展阶段、贯彻新发展理念，紧扣黄河战略“生态保护”和“高质量发展”两大核心要义，围绕山东黄河流域生态环保和经济社会发展明显短板和薄弱环节，聚焦上位规划关键性支撑指标，坚持项目导向和目标导向，梳理策划基础性、示范性、支撑性强的重大项目，明确开发性金融支持山东黄河战略的实施路径，找准服务山东经济社会高质量发展的着力点和切入点。

一、梳理策划原则。

（一）深入贯彻落实习近平总书记重要讲话、指示精神；

（二）衔接规划目标，服务政府热点；

（三）树立新发展理念，注重科学策划。

二、根据山东黄河战略重点任务确定六大支持领域。

根据上述原则，围绕山东黄河战略确定的六项重点任务，结合《山东省国民经济和社会发展第“十四”个五年规划》，依托山东省各级政府和发改、环保、水利、农业农村厅等行业主管部门及重点企业建立的黄河战略相关项目清单，确定了流域综合治理、水资源集约节约利用、新旧动能转换、山东半岛城市群建设、乡村振兴齐鲁样板、黄河文化保护弘扬六大支持领域共60个项目。

三、聚焦黄河战略推进中的重大问题。

围绕贯彻落实“碳达峰碳中和”目标、支持先进制造业发展、推动乡村振兴和革命老区振兴发展等当前推进黄河流域生态保护和高质量发展的重大、热点问题，对上述项目的实施意义进一步进行梳理。

（一）助力“碳达峰碳中和”目标；

（二） 推进先进制造业发展；

（三）助力打造乡村振兴齐鲁样板；

（四）支持革命老区振兴发展。

四、项目分类及开发时序安排。

（一）项目属性分类；

（二）开发时序安排。

第四章 资金供给能力分析

本章重点针对上文指出的公益性及准公益性项目，分析财政出资能力、政府债务空间、PPP空间等，有针对性地提出资金平衡思路。由于隐性债务数据无法获得，以下测算未考虑各级政府隐性债务情况。随着政府隐性债务化解深入推进，政府部分财力将用于债务化解，对项目资本金筹措可能带来一定影响。对于经营性项目，按照市场化、商业化原则筹措建设资金。

一、山东财政性资金供给能力分析。

（一）一般预算收入；

（二）政府性基金收入；

（三）政府债务空间测算；

（四）PPP项目财承空间测算。

二、资金平衡总体思路。

（一）积极争取中央预算内资金；

（二）用好PPP及政府债务空间；

（三）加大国有存量资产盘活力度；

（四）发挥好省级融资主体资源统筹优势；

（五）支持市县级融资主体转型升级；

（六）推动经营性资源整合及综合平衡。

第五章 重点领域融资方案设计

深入贯彻落实党中央国务院关于深化投融资体制改革的决策部署，牢牢守住不新增地方政府隐性债务的底线，坚持市场化运作，聚焦示范性先行项目，加强资源整合力度，明确政策支持要点，形成融资方案设计。

一、流域综合治理项目融资方案。

（一）整体资金平衡路径；

（二）重点项目融资方案。

1、黄河口国家公园；

2、泰山区域山水林田湖草生态修复工程；

3、东平湖综合治理；

4、黄河干流两岸生态防护林及黄河故道生态修复工程；

5、采煤沉陷区综合治理；

6、全省县域垃圾、污水处理等环境设施提级扩能工程。

二、水资源集约节约利用领域项目融资方案。

（一）整体资金平衡路径。

（二）重点项目融资方案。

1、太平水库；

2、引黄灌区农业节水+高标准农田建设工程；

3、南水北调东线二期山东省干线及配套工程。

三、新旧动能转换领域融资方案。

（一）整体资金平衡路径。

（二）重点项目融资方案。

1、中科院济南科创城；

2、鲁西南采煤塌陷地光伏发电基地。

四、山东半岛城市群建设领域融资方案。

（一）整体资金平衡路径。

（二）重点项目融资方案。

1、济南古城（明府城片区）城市更新项目；

2、黄河流域高素质技术技能人才实训基地。

五、乡村振兴齐鲁样板领域融资方案。

（一）整体资金平衡路径。

（二）重点项目融资方案。

1、全域土地综合整治项目；

2、黄河三角洲农高范区盐碱地特色种业小镇；

3、乡村教师周转宿舍项目。

六、黄河文化保护弘扬领域融资方案。

（一）整体资金平衡路径。

（二）存在的主要问题。

（三）项目推进思路。

1.强化旅游资源整合；

2.强化龙头引领带动；

3.打造旅游产业链；

4.推动文化旅游融合。

第六章 政策建议

为推动本融资规划实施，本章围绕项目梳理策划和重点领域融资模式设计中发现的问题，聚焦体制机制突破、资源要素整合、融资主体打造、项目构造能力提升等方面，提出政策建议，对规划实施起到支撑作用。

一、敢于先行先试突破体制机制藩篱。

（一）理顺与黄河流域大保护相协调的管理体制。

实施黄河流域生态保护和高质量发展，应该具备国家视野和历史眼光，加强统筹协调和跨区联动。

（二）提升重点事项事权层级。

从目前山东省市县三级财政数据看，省级及沿黄各地市市本级财承还有较大空间。

（三）探索多元化生态价值实现机制。

建议山东有关职能部门强化政策协同，按照山东省《建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案》的相关要求，完善财政支持体系，调动各方工作积极性。

（四）完善城市新区开发体制机制。

济南新旧动能转换起步区方案已获国家正式批复。将对标雄安、学习浦东，导入高端高新产业，高水平建设未来希望之城，成为黄河流域生态保护和高质量发展的核心示范区。

二、强化全局意识多方筹措建设资金。

（一）加强各类资金统筹整合。

积极争取中央财政加大投入和奖补力度，强化省、市生态保护、环境治理、农村农业、文化旅游、基础设施等领域专项资金的整合力度，形成财政性资金合力，提高财政资金使用效率。

（二）推广基于水权、碳排放权、排污权的绿色融资模式。

山东未进入全国碳排放权交易、水权交易试点省份。省生态环境厅虽对省内重点控排企业进行了碳排放核查，但未对碳排放权配额进行分配。海洋碳汇、林业碳汇的主管部门为省自然资源厅，但林业碳汇交易需报省生态环境部备案。在“四权”定价、权益保护补偿等方面尚未形成有效经验。建议加快开展水资源使用权确权登记，推动大中型企业合同节水指标转让，创新水权收储转让形式，培育水权交易市场，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易。

（三）拓宽重点项目资本金筹集渠道。

随着山东黄河战略的逐步实施，重大项目密集开工，建设任务较为繁重。建议由沿黄相关地市政府牵头，与开发银行及其他金融机构合作设立基础设施投资发展基金，结合省市县多级引导基金，引入施工单位等社会资金，以增资扩股、直接投资等股权投资方式，参与重大项目建设，丰富重大项目资本金筹集渠道。并向环境治理修复、交通基础设施、城市更新等对山东黄河流域生态保护和高质量发展有显著带动引领作用的领域倾斜。

（四）利用REITs等金融产品盘活存量资产。

目前国家发改委正在积极推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作，基础设施领域公募REITs可有效盘活基础设施投融资市场，为基础设施建设提供资金供给，缓解财政压力。建议山东加快开展REITs试点工作，通过REITs盘活存量资源，改善以基础设施为主要资产的地方融资主体财务结构，一定程度上化解地方政府债务风险，降低基建投资对政府财政承受能力的约束。

三、做实融资主体 提升项目策划能力。

（一）积极引入专业化市场化运营机构。

推动黄河流域生态保护和高质量发展，需要一批承贷能力强、运作经验丰富的项目实施主体。建议积极对接中节能、光大环保、三峡集团等骨干央企，搭建黄河流域生态保护骨干主力，提升专业化运营能力，成批量构造环保领域成熟项目，成系统推动项目实施落地。

（二）加快省市县政府投融资主体市场化转型。

按照重点省属一级国企的职能定位，发挥好省能源集团、土地集团、财金乡村振兴集团的资源整合优势，突出主业，提升专业能力。

（三）高水平策划黄河文旅优质项目。

突出黄河口河海交汇、陆海交融的独特魅力，挖掘黄河文化精神品质，依托黄河三角洲国家公园建设，打造黄河口文化观光体验旅游目的地，叫响“黄河入海”品牌。

（四）抢抓机遇大力实施城市更新。

坚持“政府主导、规划引领、市场运作、公众参与”，按照“全域统筹规划+分期滚动实施”原则，提升项目规划策划包装水平，合理确定项目规模和融资需求。

（五）着力提升农产品及农村土地价值。

沿黄地区传统农业规模大，农业生产效益低，农产品加工业附加值不高。从根本上讲，应按照乡村振兴产业振兴要求，提升产业发展质效，显化农产品、农村土地等资源要素的价值。建议推动山东农业产业化龙头企业或农业上市公司，构建“农业产业化龙头企业/上市公司+土地综合整治实施主体”的乡村振兴综合发展模式，发挥好政府投融资主体的组织推动优势和农业龙头企业的专业运营优势，以土地综合整治提升土地价值，以专业化产供销提升农产品价值，打通农村一二三产业链条，助力农民增收致富。

（六）银企共建项目深度培育机制。

将黄河战略纳入山东省政府与开发银行等金融机构的合作重点，密切高层互动、强化顶层共识。省发改委、自然资源厅、环保厅、水利厅、农村农业厅、财政厅等省直部门及各地市政府与开发银行等金融机构建立日常沟通推动机制，充分交流共享有关政策法规、重大改革、工作进展等方面的信息。对银政双方达成共识的重大项目建立绿色通道，提高行政审批效率，共同加快项目规划、立项、土地等融资条件的落实。