课题主持人： 谢新隆  

课题组成员：陈岸立、张军、侯方宇、李青峰、 王东潇、李兆朋

摘  要：

   EOD意为生态导向的开发模式，通过将生态治理项目与产业开发项目联合经营、一体推进，在改善区域生态环境质量的同时提升关联产业价值，是一种创新性的项目组织实施方式。本文基于乡村振兴发展、生态环境治理和履行政策性金融职能的背景，深入分析了EOD模式较强的生态效益、不新增政府隐性债务、良好的经济效益的显著优势，指出其具有坚持生态优先原则、一个实施主体、深度有效关联、生态产业互补的特征，并按照萌芽、试点、入库、规范四个阶段分析了EOD模式在国内的政策演进过程。

  在此基础上，进一步分析了EOD模式的运作方式。支持领域方面，主要包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复等；实施要点聚焦找准生态环境问题，选好关联产业，选对实施主体，夯实项目要素，建立长效机制和坚持守正创新6个方面；资金来源包括财政拨款、地方政府专项债、银行贷款、社会资本投资等。

   在EOD模式实践方面，本文结合政策性金融支持乡村振兴领域EOD模式的现状，选择东平湖上游流域EOD项目、文登区EOD项目和烟台养马岛近岸海域EOD项目进行案例分析。最后，指出当前存在的试点项目规模大、产业导入周期长、治理领域单一、专业化运作要求高、开发风险因素多等问题，从准确把握“EOD”理念、优化金融服务、拓宽收益来源、加强市场化运作、加强与全域土地综合整治融合推进、强化风险防控等六个方面提出意见建议。

一、研究背景

“草木植成，国之富也”。习近平总书记多次指出，“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。中央金融工作会议强调，要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。EOD模式是绿水青山转化为金山银山的具体路径，是做好绿色金融等五篇大文章的重要切入点，是推动生态产品价值实现的重要举措，在生态环境保护与绿色经济发展中发挥着重要作用。

（一）发展EOD模式是乡村振兴发展的重要方向；

（二）发展EOD模式是生态环境治理的必然阶段；

（三）发展EOD模式是政策性金融职能的应有之义。

二、EOD模式介绍

1999年，美国学者Honachefsky首次提出“生态导向”概念，强调要将区域生态价值与土地开发政策结合，以生态环境的优化推动区域内土地资源的升值，进而反哺生态环境修复，这一理念迅速在世界范围内获得认同。

（一）EOD模式的内涵及意义。

1.有较强的生态效益；

2.不新增政府隐性债务；

3.有良好的经济效益。

（二）EOD模式的特征。

EOD模式的核心是将生态环境治理与产业发展有机结合起来，将生态价值有效转化为经济价值，其特征主要有：

1.生态优先原则；

2.一个实施主体；

3.深度有效关联；

4.生态产业互补。

（三）EOD模式的政策演进。

党的十八大以来，我国生态文明建设的重要性被提到了前所未有的高度。国家部委及各省相继出台了一系列政策，为发展EOD模式提供依据，截至目前主要经历了以下四个阶段：

1.萌芽阶段；

2.试点阶段；

3.入库阶段；

4.规范阶段。

三、EOD模式的运作方式

EOD模式将现金流匮乏的生态治理项目和盈利性较强的产业项目“肥瘦搭配”，融合推进，使生态改善带来的溢价内部化，在项目包内部实现成本和收益的平衡，在运作实践中需要重点关注支持领域、实施要点和资金来源三个方面。

（一）支持领域。

1.大气污染防治；

2.水生态环境保护；

3.重点海域综合治理；

4.土壤污染防治；

5.农业农村污染治理；

6.固废处理处置及资源综合利用；

7.生态保护修复；

8.其他环境治理。

（二）EOD模式的实施要点。

EOD模式实施主要关注生态目标、关联产业目标及内部反哺机制实现等，在实施过程中，主要聚焦六个关键要点：

1.找准生态环境问题，确保精准施治；

2.选好关联产业，确保增值反哺；

3.选对实施主体，确保具备能力；

4.夯实项目要素，确保落地实施；

5.建立长效机制，确保持续运营；

6.坚持守正创新，确保规范实施。

（三）EOD模式的资金来源分析。

EOD项目通常具有内容综合性强、领域跨度大、投资规模高等特点，在实际操作中往往涉及多种资金来源，主要包括：

1.财政拨款；

2.地方政府专项债；

3.银行贷款；

4.社会资本投资；

5.其他资金。

四、政策性金融支持EOD模式的实践

深入学习贯彻习近平生态文明思想，始终践行绿色发展理念，聚焦做优做强“绿色银行”品牌，积极探索EOD模式研究和应用，全力服务国家生态文明建设和“双碳”目标实现，助力推动生态产品价值实现，为全国生态文明建设积极贡献政策性金融力量。

（一）主要做法。

积极参与生态产品价值实现EOD模式探索，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域，在实施路径与机制政策等方面开展了有益探索，取得了初步成效。

1.破解生态产品“度量难”问题；

2.解决生态产品“抵押难”问题；

3.解决生态产品“交易难”问题；

4.解决生态产品“变现难”问题。

（二）EOD项目案例。

下面结合农业政策性金融支持EOD项目实践，从项目背景、建设内容、主要做法和项目成效四个方面介绍3个典型案例。

1.东平湖上游流域生态环境综合治理与绿色产业融合发展EOD项目；

2.文登区生态环境导向开发（EOD）项目；

3.文登区生态环境导向开发（EOD）项目。

五、EOD模式存在的问题

近日，中国人民银行、生态环境部、金融监管总局、中国证监会联合印发《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》，提出要加强对生态环境导向的开发（EOD）项目金融支持。可以看出，EOD模式政策日趋规范，涌现出一批典型的模式案例，但是，在推进EOD项目的过程中，还存在一些值得关注的问题。

（一）试点项目规模大，单一银行“独木难支”；

（二）产业导入周期长，收益不确定性较大；

（三）治理领域单一，项目收益存在同质化现象；

（四）专业化运作要求高，项目落地实施难；

（五）开发风险因素多，监测反馈体系缺乏。

六、政策性金融支持EOD模式的建议

EOD模式是农业政策性金融服务生态文明建设、打造“绿色银行”品牌的重要抓手，应作为政策性金融未来一段时期的重点工作。具体而言，建议从以下方面着手明确保障措施和推进举措。

（一）准确把握“EOD”理念。

重点关注项目的运作模式、交易结构、回报机制、合作边界条件的设计，社会资本的招标、项目投融资规划、产业项目用地手续、自然资源开发利用、政府债务风险防范等，尤其是项目的核心设计和后续实施，注重构建一整条产业链。同时，EOD项目的底层逻辑是生态保护和环境治理，打包立项的子项目应存在必然的逻辑关联，绝非简单的项目拼凑，重点支持国家库项目和省级库项目，择优支持市级库项目。

（二）优化金融服务。

在投融资模式方面，采用专项债+政策性贷款“债贷结合”、政策性基础设施基金 + 政策性贷款“投贷联动”多种投融资方式组合的方式支持，促进多元可持续EOD投融资机制的建立，积极探索碳排放交易收益权、林权、排污权、取水权等环境权益抵质押融资新模式，满足企业绿色产业、绿色转型融资需求。在办贷机制方面，深化政银企交流合作，通过工作座谈、联合发文、共同建库、政策宣讲等途径，加强与行业主管部门沟通对接，对条件成熟的EOD模式重点项目，比如生态环境部生态环保金融支持储备库项目、各部委和人民银行名单制管理的项目，主动对接、提早介入、全程培育，并积极优化审批流程，推出匹配EOD项目特征的绿色金融产品。

（三）拓宽收益来源。

充分考量EOD项目政策支持内容，如入库项目的政府补贴、国家绿色发展基金、省级土壤防治基金等。积极采用一二三产业融合开发的途径来增加收入来源，在修复农村生态环境的基础之上，聚焦特色农产品培育、农产品深加工和配套基础设施建设、乡村生态康养等领域，打造全产业链条，提高开发效能，全方位挖掘潜在收益。同时，适度合理考量借款主体自身综合收益，结合EOD项目投资金额大、期限长，子项目建设存在阶段性、分批建设等实际情况，针对后期产业引入及反哺收入尚未落实到位的情况，全面分析借款主体综合收益作为项目现金流的可实现性和稳定性。

（四）加强市场化运作。

EOD项目对实施主体综合实力要求较高，对于传统的单一领域的企业，例如环保企业、建筑企业、农产品加工企业综合运营能力都明显不足，很难承担起项目的实施要求。因此，打造合适的项目实施主体是决定EOD项目能否成功的关键因素。在这方面，可以考虑更多发挥央企、国企的重要作用。如日照市为推动EOD项目实施，就委托日照市水务集团作为项目主体，对碎片化的生态资源进行规模化开发、专业化的整合和市场化的运作。此外，对于地方政府控股的国有企业，可以通过向企业注入经营性资产等方式，提升企业自身的“造血”能力。从农业政策性金融的角度来讲，也可以考虑对项目实施主体提供相应的支持，如发放农发基础设施基金，通过股权投资、股东借款等方式，用于补充资本金缺口，通过“股权+债权”的方式，帮助项目实施主体增强初始资金等方面的实力，后续再由银行为项目提供贷款支持。

（五）加强与全域土地综合整治融合推进。

EOD模式与全域土地综合整治在理念、实施路径、政策工具、项目实施、风险规避、生态修复、产业导入等方面具有明显的互补性，两者的结合可以实现生态、经济和社会的多赢局面。如在生态修复与土地利用方面，EOD模式下的生态修复工程可以与全域土地综合整治中的土地平整、复垦绿化等工程相结合，实现生态修复与土地利用的有机结合，提升土地的生态服务功能和经济价值；又如在产业导入与土地开发方面，EOD模式强调产业导入，而全域土地综合整治则提供了土地开发的可能性。两者结合可以实现产业与土地的联动发展，促进产业升级和土地资源的高效利用。

（六）强化风险防控。

EOD项目风险大、周期长，要落实全面风险管理要求，注重风险监测研判，前移风险关口，聚焦贷款调查、审查审议、放款支付、贷后管理等环节，协同联动加强各类风险管控。要严把项目准入环节，确保符合业务支持领域和方向，对EOD模式项目的贷款审批重点从资金能否平衡、项目经营性收入及现金流的稳定性、具体贷款期限利率等方面考虑。严把贷后管理环节，强化运营状况、资金回笼、押品价值变动、高管动态等监测力度，提高风险识别和防控能力。建立风险分担机制，综合考虑政府、政府融资平台、社会资本的风险管理能力，落实赋强公证、贷款全额抵押等措施，推动去劣选优。高度重视防范隐性债务风险，不越新增地方政府隐性债务红线。