课题主持人：李大庆 

课题组成员：王振爱、滕越洋、王晓睿

摘  要：   

 2022年，“树立大食物观”首次在中央一号文件中被提及，此后2023年、2024年中央一号文件均沿用“大食物观”概念并进一步阐释。“大食物观”重在构建多元化、可持续的食物供给体系，而设施农业恰恰可以突破自然条件限制，拓展食物供给渠道，提升资源利用效率，助力构建多元化、可持续食物供给体系。设施农业前期投入大、回报周期长，其发展需要银行金融支持。本文立足设施农业发展情况，剖析设施农业发展障碍，探索银行金融机构特别是政策性金融支持设施农业、推动“大食物观”的支持路径。

一、引言

“大食物观”是我国为应对粮食安全、资源约束和人民营养需求升级而提出的重要政策理念，其核心是打破传统粮食安全思维，向多元化、可持续的食物供给体系转变。

二、“大食物观”的政策背景与内涵

（一）从“吃不饱”到“吃得饱”。

新中国成立初期，百废待兴，此时农业基础薄弱、生产力水平低下，从而导致粮食产量难以满足我国居民基本生活所需。

（二）从“吃得饱”到“吃得好”。

改革开放前，农业生产力不足，粮食短缺，农民“以粮为纲”，但受限于生产水平及生产制度，粮食产量上升缓慢，大量农民难以饱腹，无力投入其他生产，容易陷入“贫困陷阱”。

（三）“大食物观”的内涵。

大食物观具有丰富内涵，概括地说，就是从更好满足人民美好生活需要出发，顺应人民群众食物消费结构变化，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。

三、设施农业助力“大食物观”

（一）设施农业的意涵与政策演进。

一般而言，设施农业指的是在环境相对可控的条件下，采用工程技术手段，进行动植物高效生产的一种现代农业方式，国际上一般用protected agriculture，controlled environmental agriculture等词表述 。可以看出，设施农业的界定较为宽泛，边界较为模糊。

（二）设施农业发展现状。

相较于过去的统计公报等数据，《全国现代设施农业建设规划（2023—2030年）》全面展示了目前我国设施农业的发展情况。

（三）设施农业——践行“大食物观”的核心载体。

我国虽然幅员辽阔，自然资源丰富，但我国人口众多，人均资源相对匮乏。

四、山东省设施农业发展历程

（一）早期以设施种植业为主的快速发展。

山东省的设施农业，特别是设施种植业，在上世纪90年代得到快速发展。

（二）现代设施农业体系的逐步建立。

近年来山东省委支持设施农业发展，相继发布了《山东省现代化海洋牧场建设综合试点方案》《山东省“十四五”冷链物流发展规划》《关于加快畜牧业转型升级促进高质量发展的意见》《关于发展现代设施农业的实施意见》等支持政策，提出到 2025 年设施农业总产值达 5500 亿元，设施种植、畜牧、渔业产量占比分别达 60%、88%、82%，机械化率分别提升至 60%、65%、58%，逐步建立以节能宜机为主的现代设施种植业、以高效集约为主的现代设施畜牧业、以生态健康养殖为主的现代设施渔业、以仓储保鲜和烘干为主的现代物流设施。

五、设施农业发展难点及金融支持主要问题与障碍

（一）项目手续繁杂，合规问题突出。

1、土地合规性问题；

2、用水合规性问题。

（二）项目“四高”难题与金融支持高风险。

设施农业项目具有高投资、高技术门槛、高运营成本、高市场风险“四高”特征。

（三）耕地非粮化与永久基本农田保护。

1、永久基本农田保护与非粮化种植养殖的矛盾；

2、设施农业与耕地保护。

（四）担保难以落实，风控压力较大。

设施农业类项目用地多为农村集体农用地，以流转方式获得的土地经营权抵押难以实现。实践中，担保多以保证担保方式为主，辅以国有建设用地使用权抵押，保证人、抵押人多为地方平台公司或其控股公司。

（五）过度打捆打包问题。

与设施农业项目打包打捆的项目可分为两类：第一类项目为设施农产品产业链延伸的项目；第二类项目为与设施农业相关性较弱的产业或基础设施项目。

六、农发行山东省农发行支持设施农业情况与模式创新

（一）农发行山东省农发行支持设施农业概况。

目前农发行山东省分行设施农业类项目贷款余额134亿元，位列全国农发行系统前列。

（二）创新“多场景一体化”支持模式。

1、紧跟政策部署，加强营销对接；

2、聚焦产业特色，挖掘支持重点；

3、优化金融服务，践行支农使命；

4、落实保障措施，提升支农质效。

（三）设施农业支农成效。

1、设施打造高标准，推进设施农业提档升级；

2、场景应用多业态，服务特色产业集群建设；

3、技术引进高水平，推动设施农业数字化生产。

七、金融支持设施农业发展的建议

（一）挖掘项目现金流，充实还款来源。

一是贷款配套支持设施农产品加工特别是精深加工，助力设施农业项目产业链延申、提高产品附加值，降低项目收入对原始农产品价格波动的敏感性，稳定项目现金流，提高对农产品市场价格波动风险的抵御能力。二是探索将设施农业技术人员培训、旅游观光、农产品采摘、研学教育及特色活动开办等收入纳入项目还款来源，丰富还款来源种类，分散经营风险。三是重点支持其下游企业实力较强、发展较好、规模较大且与下游企业关系稳定的客户，督促客户与其下游企业签订长期购销合同，建立长期稳定的购销渠道，提前锁定项目收入，减轻市场波动带来的不利影响。四是办理农业保险，利用多种金融工具，兜底风险，为农业生产赋能，防范极端灾害影响。五是突出支持因土壤、气候、地形、水源等自然条件决定的仅适宜在当地开展种植养殖的特色农产品，审慎支持种植范围广泛、需求价格弹性较大、集中上市特点突出的设施农产品，允许弹性种植、根据市场变化适当调整设施种植养殖种类和面积。

（二）深化银政企合作，支持项目走深走实。

一是银行提前介入，与当地农业农村部门强化沟通对接，及时获取重点项目清单，加强项目储备，增加信贷投放。二是持续关注国家与地方政策的出台与更新，及时争取政策支持，适时向国家相关部门申请设施农业贷款贴息，降低银行资金成本。三是大力开展银行与央企、省属国企等高层级客户、行业重点企业和头部企业的营销对接工作，继续推动地方国企通过改制组建、兼并重组等业务整合，推动项目“建运维”一体化。

（三）探索“企业投资+村集体入股”新模式。

村集体、经济合作社、村民等以其名下的农用地经营权、地上常年生作物、农业现有设施等投资入股，降低项目总投资，实现轻资产模式运营，减轻借款人出资和财务压力，降低客户投资风险和银行贷款偿还风险，并可通过设施农业用工、项目收益分红等提高村民收入水平，助力乡村振兴。

（四）差异化打包打捆，为设施农业项目“减负”。

一是允许或鼓励设施农业项目与农产品加工、农产品仓储物流等与设施农产品联系紧密、具有自身现金流的项目打包打捆。二是控制设施农业项目与基础设施提升改造、公共服务水平提升、人居环境改善、生态环境治理等与设施农业相关性较弱、无自身现金流或自身现金流较少的项目打包打捆，具体而言，对于社会效益明显、支农成效突出的项目可以适当与设施农业项目打包打捆方式进行支持；对于社会效益不明显、支农成效差的项目不建议与设施农业项目打包打捆。由此，通过不同类型项目差异化打包打捆策略，切实实现为设施农业项目“减负”。

（五）坚持合规办贷，不逾矩不越规。

一是确保流转土地程序合法，严格执行土地代流转、再流转、村集体决议等环节的程序与手续。二是确保流转土地协议明晰、无歧义，尽量避免可能存在的纠纷或争议，降低舆论风险产生的可能。三是严格按规定办理设施用地备案手续，备案到期前及时再备案，确保不断期。四是严格执行设施农业附属设施面积标准，不超标准占用土地搞建设。五是严格执行农用地转用、征收手续，不得应转未转、应征未征。六是合规用水，城市公共供水管网覆盖区域内的设施农业项目必须使用公共供水，不得不得自建地下水取水工程，对于建设地点位于城市公共供水管网覆盖区域外的项目，及时办理取水申请和取水许可证且用水不超量。七是坚决执行最严格的永久基本农田保护制度。

（六）丰富贷款支持范围，支持更先进设施农业，助力“大食物观”政策落地。

“大食物观”为发展的、非静态化的概念，更加多元化的食物供给，更为全面、高效、绿色的食物供给体系构建，更加先进的生产方式势在必行。银行金融支持设施农业必需同“大食物观”政策同频共振，与时俱进的丰富贷款支持范围，支持更先进设施农业，助力提升农产品多样性、提高农产品单产和品质。

（七）落实担保措施，强化风险防范。

一是落实贷款形成资产应抵尽抵，满足抵押条件时一并抵押；二是结合地方政策，探索流转土地经营权和农业设施所有权“两权”抵押；三是设施农产品在符合抵押条件时办理存货浮动抵押；四是落实项目收入应收账款质押；五是推广运用“银行贷款+风险补偿金” 模式，协调地方财政、保险等部门出资成立设施农业项目风险补偿基金，完善风险缓释机制。