边界厘清：政府和市场在区域金融风险处置中

的作用分析

摘  要

本案例通过剖析山东省临邑县一起担保圈风险处置事件发现，地方政府在应急控制风险事态蔓延上具有组织、协调等比较优势，而专业化中介组织在选择战略投资方、开展产业对接、合理风险资产定价以及精选并购模式上更具有市场化效率。在特定金融风险时期，一个理性的和有为的政府，需要在危机事态中合理把握自己的活动边界。

近年来，随着国内经济增速放缓，影响经济发展的不确定因素和潜在风险进一步加大，处理不好极易产生多米诺骨牌效应，影响当地社会政治稳定，防范和化解金融风险是政府面临的一个棘手的问题。2015年，德州市辖区临邑县发生一起由担保圈引发的区域金融风险，短时间内风险急剧蔓延, 辖内不良率快速攀升。在此情况下，地方政府和市场在比较优势博弈中合理分工，成功化解风险，该县贷款不良率由高峰期的8.35%下降到2017年8月份的2.67%,降低了5.68个百分点。在处理这起区域金融风险过程中，政府和市场在比较优势中形成合理分工，在最短的时间内成功化解辖区内金融风险。

在特定金融风险时期，如何在危机事态中合理把握自己的活动边界，迅速有效化解风险，更好地提升市场调配资源的效率，是一个理性和有为政府应该认真思考的。

一、引言

本文以临邑县政府化解桦超化工金融风险的案例为突破，研究地方政府处置区域金融风险时的相关对策及具体做法，探讨在市场失灵下政府的适度干预和市场的专业化运作在资源配置中所起的作用，试图厘清政府和市场在风险处置中的作用边界，通过理性的干预和专业化的操作为化解风险提供借鉴和参考，为山东省经济金融事业健康发展提供理论和决策支持。

二、市场失灵下的区域金融风险与风险处置中的资源配置：适度干预与专业效率

2015年3月份，临邑县10余家企业先后出现欠息、欠贷行为，全县银行业不良贷款余额急剧攀升至101328万元，比2014年末增加 16713万元，这种异常现象引起地方党委、政府的高度关注，立即调度了解出险情况。经调查得知，该县重点企业桦超化工是引发这场风险的源头。桦超化工是临邑县一家开业不到四年的中型化工企业，是当地利税超亿元的3家企业之一。然而2014年下半年以来，公司经营恶化，开工率严重不足，2015年3月起，在多家银行陆续出现欠贷、欠息，至8月末，存量贷款中已有43697万元形成不良，不良贷款占比65.08%，不良贷款额占全县不良贷款余额的25.66%。

与此同时，桦超化工的风险引发了辖区担保圈关联企业的恐慌，该公司担保企业8家、被担保企业15家，处在担保链核心地位，担保链上23家企业面临较大的担保代偿、不良担保风险，就此拉响了区域经济、金融风险警报。如何有效防范企业的信贷风险，考验着地方政府的智慧和勇气。

面对市场无法有效调节自身缺陷去解决失灵问题的情况下，临邑县政府快速稳住局面、控制风险的蔓延和扩散，对资源配置进行适度干预。

（一）快速稳住局面，控制风险发展。

随着桦超化工经营、信贷风险的加速蔓延，当地政府紧急出动，通过各种渠道寻求解困方案，在救与不救之间艰难抉择。经过多方论证和综合权衡利弊，政、银、企、监管机构四方达成了救助企业的共识。当地政府连续8次召集相关部门召开企业、债权银行汇报分析会，承诺将协调经信、司法等各部门为化解公司风险创造良好条件，向金融机构、监管部门传递保稳定、保企业的信心。4家债权银行做出对桦超化工不抽贷、不减贷、不变更担保、不提高贷款条件、不提高贷款利率的“五不”承诺，并立刻付诸实施。局势被暂时稳定住，为下一步的运作赢得了宝贵的时间。

（二）积极寻求化解之道，比较优势后的理性选择。

经过反复调研和论证，各方给出了四套运作方案:包括接管、合作、破产重整、担保公司承接债务。但以上方案或因损害投资人利益，或合作方与企业产业、技术契合度不高而流产。尽管如此，临邑县政府坚信，专家们给出的通过兼并重组使桦超化工获得新生的建议是合理的和有根据的。

但同时，政府也感受到，推动企业兼并重组涉及到战略投资方选择、产业对接、风险资产定价、并购模式等非常复杂和专业的技术问题，如果由政府主导，硬性操盘桦超化工的兼并重组事宜，无疑是把劣势和短板直接暴露于市场，重组结果既无法预测，也难以达到预期目标。鉴于此，临邑县政府决定，寻找具有专业特长的市场中介来操盘桦超化工的兼并重组事宜。

（三）开启并购重组之路，实施产业链条延伸。

通过反复抉择，地方政府做出由海科润丰资产管理公司操盘、与北京三聚环保公司企业合作，以市场化运作方式化解桦超化工风险的决策。北京三聚环保公司是行业内的龙头企业，主要业务范围在石化品的科研开发方面，处于产业链条的上端，二者在产业上有高度的关联性。桦超化工处于行业产业链条的中下端，近年来饱受产能过剩、同质化竞争的困扰，迫切希望与石化龙头企业合作，摆脱经营困难。并购重组后，双方在客户、信息、技术、资金、市场等资源要素上共享，实现了产业链紧密对接、资源重新配置和产业布局调整。

（四）适度干预与专业运作结合，提高资源配置效率。

完成并购重组后，桦超化工原自然人的股权全部转让给北京三聚环保公司，开始着手运作上市事宜，由二级市场的上市保荐人润谷东方（北京）国际投资有限公司、桦超化工实际控制人及其他2位自然人出资成立三喜新能源科技股份有限公司，于2015年11月26日在天交所挂牌上市。同时，三聚环保又将桦超化工现有的资产、债务形成资产包，通过其所控制的基金公司、租赁公司、担保公司等多渠道融资，增发10000股，每股2.93元，融资近3亿元，保证了三喜新能源公司及桦超化工的正常运转。在短时间内，桦超化工实现了正常生产， 2015年9月以来，桦超化工的不良贷款余额由最高峰的超过4亿元，至目前存量贷款全部调整为正常，2016年公司实现营业收入98890万元,利润1905万元,产能利用率已恢复至出险前的近1/3。

至此，桦超化工的信贷风险就得到基本化解，解套了当地10家企业不良担保15.48亿元，极大地减轻了担保企业的代偿压力，为区域经济、金融稳健运行提供了良好保障。

三、政府在应急区域风险处置中的比较优势

在这一应急风险处置过程中，政府在时效性、清晰度、精准度和平稳度上都发挥了其他组织所不能替代的积极作用。

（一）时效性

在市场无法有效调节自身缺陷去解决失灵问题的时候，需要政府快速稳住局面、控制风险的蔓延和扩散，对资源配置进行干预。但政府干预应界定在弥补和防止市场失效的范围，在市场机制不能充分发挥优化配置的领域，政府的干预是必要的，也应是适度的，干预方向不对路、形式选择失当，则会抑制市场机制的正常运作。

从企业出险到基本化解仅仅用了8个月的时间，在这个过程中，政府并未成为风险化解的全部主导，而是在市场失灵之初迅速出动，运用行政化手段为企业搭建良好的外部平台，及时控制风险的蔓延和扩散。同时积极帮助企业寻找市场化解决方案，用了不到3个月的时间完全稳住局势，专业化重组阶段也仅仅用了5个月的时间，在短时间内桦超化工恢复了正常生产，保证了企业运转的连续性。在这期间，政府的适度介入是这场信贷风险得以快速化解的根本，最大限度地体现出政府介入的应急性和时效性。

（二）清晰度

稳定住局面是政府的强项。政府之所以能呈现出强势，并非完全自己之能。如果桦超化工风险事态不能被及时控制住，最大的损失者是贷款的金融机构。但金融机构也会竭尽所能保全其信贷资产，加速桦超化工破产倒闭的步伐，进而引发更大的担保圈风险。反之，如果政府出面干预，金融机构就对桦超化工抱有期望，贷款就有不风险、甚至安全的可能性，金融机构完全有可能成为助推桦超化工兼并重组的重要力量。

在稳住银行、稳住桦超化工风险事态的同时，临邑县政府在实践中认清了自己的优势和劣势，权衡长短、利弊之后，决定将桦超化工的兼并重组事宜交由专业化中介去操盘。

（三）精准度

经济下行背景下，企业因担保圈等外部因素导致的资源配置缺乏效率是市场失灵的表现。按照经济学原理，由外部不经济导致的市场失灵，政府有必要利用其强大的组织力和权威性，通过合并相关企业的方法使外部性得以“内部化”，弥补市场参与主体自身力量不足，提高风险化解效率。案例中，桦超化工由于原材料价格下降及非理性担保代偿导致经营受挫，继而引发以桦超化工为核心的20余家企业的担保圈风险，影响到当地的金融稳定形势。市场失灵使企业无法通过发挥市场机制合理配置资源，政府介入不可避免。正是由于当地政府的对企业价值的精准判断，第一时间找准问题所在，针对外部的不经济性进行对症施救，才确保企业逐步从危机中走出。

四、专业中介主导重组的效率分析

尽管政府作为权威组织，能对社会经济活动带来影响，但在涉及企业重组上市等专业性环节时，市场手段理应成为主导。临邑县处置桦超化工的风险事件就充分体现了这一点。

（一）专业性——风险资产的价值重估过程

资本的增值性是资本运作的本质要求，以价值管理为特征，通过收购、兼并、重组等多种途径优化配置，是使资本增值的有效途径。而资产管理公司则利用比较先进、合理的价值评估理论和技术，对企业价值进行综合评估，通过价值判断--资源整合--运作上市等市场运作模式达到价值的增值。

本案中，当地政府在稳定住局势后将重组事宜交予海科润丰资产管理公司，既是基于对自身劣势的合理认识，也是对专业化公司的充分信任。海科润丰的标准化、流程化的业务操作是政府难以达到的，通过市场来实现企业再造，达到风险资产的价值增值。而海科润丰通过对桦超化工4个年度财务数据的分析，认为企业在精细化工行业中具有较强的竞争力,企业的潜在价值坚定了海科润丰愿意接手操盘兼并重组的信心和决心。

（二）客观公正——专业分工化运作的基石

客观公正是专业分工得以生存和交易的基础，亦是专业化运作成功与否的本质要求和关键所在。政府在企业重组过程中之所以选择理性退出，正是认识到在自己不熟悉的领域，如果出现决策失误，只能进一步加剧区域金融风险，在专业领域更应交与专业人士来操作。作为本次并购重组的操盘手，客观、科学的资产定价、股权的合理分配是本次并购重组能否成功的关键。海科润丰和重组方通过在桦超化工长达一个月的驻厂，三方对现有资产的确认、估值，股权的分配及并购后双方的合作事宜反复评估、协商，制定了可行的重组方案。通过客观、公正的价值重估，达到对资源的优化配置的目的。

（三）低成本——重构价值链后的重生

政府超越所应该拥有的权限，直接介入企业的微观经营活动，可能造成企业行为机制的扭曲，政府也会失灵。通过与互补优势的企业建立战略联盟，实现低成本扩张战略是增强企业核心竞争力的主要途径。本案中，政府的适度干预和市场的专业化运作均实现了低成本的战略，海科润丰实际收费950.28万元，费用由新成立的三喜公司支付。政府没有花费一分钱，保住了一家重点企业，稳定了区域经济、金融运行。桦超化工面临的困难主要是资金问题，通过拓展融资渠道可以实现企业的重生；三聚环保则有强烈的业务扩张动机。一方急于解决资金困境，一方有产业扩展的意愿，中介机构又有赚取佣金的需求，三方的合作水到渠成，在产业扩张中实现了低成本的战略。

五、结论

回顾A县政府对H化工风险事件的所做作为，大致分为两个清晰的层次展开：一是前期应急地稳定局面；二是后期托付专业化中介开展兼并重组。在这场政府与市场密切的合作博弈过程中，各自发挥了自身比较优势，合理化分工配合，达到了政府干预的最优边界，让市场在资源配置中起到决定性作用，最大限度地降低了市场交易成本。H化工的成功重组，展现了地方政府在应对危机、保护企业优质资源时的理性干预和市场的专业化效率，体现出了一个理性政府在危机事态中把握自己合理活动边界的能力。

政府作为政治权威组织，能通过公共政策与制度设计等路径，对社会经济活动施加重要影响；而市场按效率原则竞争性地配置资源，具有优化资源配置、提高生产率与促进技术革新等能力，这是双方比较优势的所在，更是有为政府的职责所在，体现出了一个理性政府在危机事态中把握自己合理活动边界的能力。