反思与重构：农村合作金融实现路径选择

 摘  要

探索发展新型农村合作金融，是党中央、国务院提出的明确要求。从党的十八届三中全会首次提出“允许合作社开展信用合作”以来，历年中央一号文件均提出培育发展“新型农村合作金融”的相关要求。但从实践情况看，政府在合作金融发展中角色存在严重错位，导致农民首创精神难以发挥，合作金融脱离合作等情况的发生，尤其是合作社之间缺少联合导致服务细碎、分割严重，相对于大市场仍然处于弱势地位。未来我国农村合作金融如何发展，深入反思我国以往合作金融实践，重新构建我国合作金融发展路径显得越发重要。对此，本文首先对国内外农村合作金融文献进行系统梳理，为后续新型农村合作金融研究提供理论和文献基础。其次，考察我国合作金融发展的历史流变，得出以往实践中合作金融存在“异化”，以及我国并非不具备合作金融土壤的结论。再次，从目前国内各类合作金融实践和新型农村合作金融探索出发，得出我国合作金融存在的定位不清、准入门槛高、农民缺乏积极性等问题。然后，对国际实践中三种合作金融模式进行探讨，结合我国的长期碎片化经营现状及实践中存在的问题，得出综合合作模式是我国合作金融的最优选择的结论。最后，结合前文分析，提出重构我国农村合作金融的实现路径选择。

一、 相关文献综述

从外国研究看，合作金融研究受到学界广泛关注。其中在Chaddad（2011）检索的1921篇含“合作社”的农业经济文献中，有620篇是在合作金融领域，表明合作金融是农村合作社发展的关键性挑战。由于发达国家合作金融体系以相对完善，研究集中在合作社内部治理，外部联合、监管、立法等领域。Harris, Stefanson 和 Fulton（1996）介绍了合作金融的组织特征，并认为应通过完善合作激励结构、治理结构来促进合作发展。Barton 等（2016）分析了近年来合作金融发展趋势，并认为当前合作社更加注重投资基础设施建设、利润分配和股权战略，并与其他合作社进行合并。Boland和Barton（2013）认为，经济全球化减少农民和合作成员数量，导致地方金融合作社追求横向一体化，以获得规模和规模的效率；区域合作社追求纵向一体化战略，以帮助成员获得更低的投入供应和营销成本，而目前几乎每个区域合作社都在采用某种形式的混合。

二、我国合作金融发展的历史脉络

我国的合作金融早期从国外引入，1918年3月，中国第一个合作社“北京大学消费公社”成立。

建国后，我国开始在全国范围内鼓励合作经济的发展，并为信用合作的发展开辟道路。

在80年代初期一直到90年代，对于农信社体系到底是回归到合作制，还是向着另一条“修正”的道路走向商业化，在理论界和实践界却存在着广泛的争议。一是回归古典主义，然而实现的成本太高，农信社走回头路以至于完全不可行，20世纪90年代在体制外兴起农村合作基金会，最终被迫倒闭或者政府清理倒闭。二是沿着商业化目标继续“前行”，并最终成为一种无奈之下不得不为之的次优选择。

从我国合作金融的早期历史看，合作金融在中国并非没有成功的经验，合作金融制度并非完全不适合中国国情，中国农民也并非完全没有合作意识和合作精神。只是在某个特殊的历史阶段，合作金融制度本身的使命、功能和运作机制已经被扭曲。

三、我国农村合作金融实践和探索

从传统农村合作金融到新型农村合作金融，我国合作金融发展经历了漫长的摸索过程。目前，“一省三县”的新型农村合作金融试点正加快推进，成功经验将进一步向全国国推广。由于试点中存在各种问题，实施效果不及预期。与此同时，试点外的合作金融依然存在且缺少规范。通过对各类农村合作金融和新型农村合作金融的研究，对于构建未来我国农村合作金融的发展路径，将提供较大的参考价值。

    (一)我国农村合作金融实践和探索

1.我国农村信用互助实践探索。一是银监部门批准设立的农村资金互助社。

（1）偏离合作方向。

（2）野蛮生长，潜在风险巨大。

2.我国农村担保互助的实践与探索。

（1）各方积极性不高。

（2）存在潜在系统性风险。

（3）资金来源不足影响可持续发展。

 3.我国农村保险互助的实践与探索。

（1）部分机构偏离互助合作的本质。

（2）业务性质不明确。

  （二）我国新型农村合作金融试点及发展框架  

1.我国新型农村合作金融的界定。

2.我国新型农村合作金融发展框架及存在的问题

（1）仍没有脱离政府主导的惯性思维。

（2）组织形式上局限于专业合作社内部。

（3）不设独立法人不做资本金要求，仅靠身份认定，以民主管理防范风险，导致互助风险要合作社全部社员承担。

（4）缺少资金互助社联社的设置，因此缺少成员管理、监控和资金调剂者。

四、合作金融路径经验借鉴：基于三种实践模式的选择

国际合作金融发展路径大致分为三种模式，主要由于自身农业自然禀赋和发展阶段的不同，在共同的合作制渊源下，衍生出了不同的发展路径，并均取得了成功。西欧和南亚模式更符合我国农业现状，但考虑到我国区域经济的复杂性。北美模式更符合东北的大规模农业，同样值得借鉴。

（一）基于大规模农业的跨区域、纯经济性合作社。

该模式的主要有以下特点，一是三个合作金融系统各自独立，互不干涉，不存在行政上下级关系。三个系统最初均由政府出资建立，并在政府推动下，自下而上地成长发展，后在经营过程中逐步将股权认购给各信用区的合作社或直接出售给农场主。二是合作金融的管理体系非常完善。

（二）基于中等规模农业的专业型合作金融。

西欧农地相对稀缺，往往围绕某一两种农产品或某种功能开展合作的专业型合作社，如玉米合作社、销售合作社等，并在此基础上提供金融服务。

（三）基于小农经济的综合服务型合作金融。

南亚农地稀缺，主要以小农经营为主，合作金融扎根社区，向上延伸到各级政府的综合服务性合作社，为小农提供“纵向一体化”的信贷服务，以及产品加工和销售服务、技术咨询与服务、组织农资供销、组织社区活动等其他服务。该模式的主要有以下特点，一是政府大力支持。二是以农合组织为载体。三是完善的保证保险体系。

五、我国合作金融实践面临的困境与反思

根据前文国内外实践分析，一直以来我国政府要么对于自发形成的合作组织缺少规范导致野蛮生长，要么采取行政供给的方式进行严格限制导致发展异化，加之我国农业的碎片化经营将在长期内存在，与之对应的专合作社普遍规模较小、服务功能单一、服务范围较窄等问题也将长期存在，尤其在专业合作社内部开展信用合作情况下，合作社之间缺乏合作导致细碎、分割严重，相对于大市场仍然处于弱势地位，这是导致我国“农民合作金融不农民，农民金融合作社不合作”的根本原因。

（一）政府角色存在严重错位。我国政府在合作金融发展中，将推动扶持理解为严格约束和行政干预。

（二）农民自主空间不足。我国合作金融实践由政府主导，市场化程度不高，也不够贴合基层实际，难以激发农民的首创精神。

（三）农民合作意识缺失。我国农村显然还不完全具备合作的条件。

（四）社会化组织度偏低。我国专业合作社普遍规模较小、服务功能单一、服务范围较窄，在专业合作社内部开展金融合作，难以发挥规模优势，难以对接市场。

（五）组织结构层级不够。我国合作金融组织仅有以村为单位，在资金调剂和服务获取上存在困难，导致发展困难。

（六）合作制和商业化融合不够。我国合作金融以非盈利为目的。

六、重构合作金融发展路径：社会化综合合作的设想

结合国内外实践的经验教训，农村合作金融发展符合以下规律：一是农民完全依靠自发组织较为困难，政府的前期引导至关重要；二是农村合作金融组织应内生发展，立足社区及产业且保持独立自主性，避免行政供给式的组织设立和约束；三是对基本实现规模化集约化生产的地区，可以实现跨区域、合作金融向正规商业金融的转化；四是在传统的小农生产为主导的地区，应立足本地、坚守合作原则，其中综合合作是实现可持续发展的必然选择；五是应着力培育带头人和农民合作意识，注重文化对合作金融发展的促进作用。

（一）建立农业合作协会并以授权为公法人。合作协会（简称农协）是法律授权的，以为农服务为宗旨的公法人社会团体，并可逐步升级为广泛吸纳的社会团体。

（二）整合专业合作社、供销社和农村信用社等组织。农协原则上按行政层级设置，以县、乡镇两级为重点，逐步形成省、市、县、乡镇四级组织体系。

（三）通过联合和整合实现农民合作体系纵向一体化。实现地方和基层的农民合作体系的一体化。

（四）治理结构上以农民合作经济组织为主体。农协实行民主管理，农协成员（代表）大会是最高权力机构，选举或罢免农协理事、监事和出席上级农协成员（代表）大会的代表，议决农协的重大事项。

（五）依托产业基础开展全产业链发展。综合合作以优势产业为基础，并逐步将产业链纳入到综合合作中来。

（六）培育农业带头人及农村合作文化。通过综合合作培养合作文化，发挥文化对合作金融发展的助推作用。