开发性金融支持PPP项目创新研究

一、PPP文献综述

近年来我国各地政府陆续推出了逾十万亿级别的PPP项目向社会宣介，财政部和国家发改委成立了专门机构来推动PPP项目的发展,但是雷声大、雨点小，真正的PPP项目获得融资落地面临重重困难。

（一）PPP定义

PPP为舶来品，最早起源于英国，其常见模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

（二）PPP要素

一是公私合作， 这是PPP模式的核心要旨。二是提供公共服务和产品，这决定了PPP模式的适用领域。三是风险共担与利益共享，政府和社会资本共同分担风险，按照“风险由最适宜的一方来承担” 的原则，合理分配项目风险。

（三）PPP运作模式

从实践经验看，不同的项目在成本、质量及期限等方面各具特点，PPP 模式并没有在任何方面都优于传统模式，因此如何选择，需要结合公共服务的特质以及其他外部因素进行具体考量。

（四）PPP运作流程

按照目前的运作流程，一个PPP项目的融资运作周期平均将在1年以上。庞杂的运作流程要求严重制约了PPP项目的推进效率。

二、国际国内PPP项目融资模式的实践对比

（一）国际PPP项目融资实践

1、PPP 项目在法国的发展。

法国等其他国家在基础设施和公共服务领域实施多年的使用者付费型特许经营模式，同样具有利益共享、风险共担和公私合作伙伴关系等特征，也属于PPP范畴。

2、PPP 项目在英国的发展。

在撒切尔夫人执政期间，英国推动基础设施和社会事业私有化，最后剩下不能进行私有化的项目，都是政府必须付费的项目，主要是医疗、教育等公共服务领域。

（二）我国PPP项目融资情况与主要特点

PPP模式在我国的发展大致可以2014年为界，从1994年到2013年是PPP模式在我国的试点、起步、推广阶段；从2014 年开始PPP在我国进入快速发展阶段。

1、1994年至2013 年PPP 项目推广情况。

1994 年至2002年为试点阶段。

2、2014年以后PPP项目推广情况。

2014 年以来，根据党的十八大、十八届三中全会精神，国家鼓励社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等方式，参与基础设施和公共服务领域等有一定收益的公益性事业投资和运营。

（1）PPP国家示范项目情况

（2）全国PPP项目总体入库和落地情况

3、我国PPP模式推广的主要特点。

（1）政策支持力度大，近三年发展势头迅猛

（2）PPP模式推广目标多元化，社会关注热度高

（3）PPP项目覆盖行业范围广，行业集中度明显

（4）政府付费和可行性缺口补助占比大，财政依赖程度高

（5）全国PPP项目整体签约落地率仍然较低

 4、PPP项目实施难点。

PPP是目前国务院各部门力推的融资模式，财政部和国家发改委成立了专门机构来推动PPP项目的发展。

（1）地方政府对PPP模式仍存在一定顾虑，推广PPP动力不足

一是PPP模式对承接主体要求相对较高，且流程相对复杂；二是部分地方政府认为采用PPP 模式导致成本增加；三是政府对项目由主导转为监督，心存疑虑，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

（2） 缺乏符合PPP 要求的合格社会资本主体

PPP的核心理念是“让专业的人干专业的事”，具备专业实力和合作意愿的社会资本参与项目是PPP 项目成功的关键，但是合格社会资本的培育并非一蹴而就。

（3） 公私双方缺乏应用PPP 模式的经验和能力，形成共识历时漫长

（4） 缺乏PPP 相关人才，法律政策和配套机制不完善或变更频繁

（5） 地方政府财政可承受能力有限

三、开发性金融支持PPP项目的成功案例分析

（一）PPP模式支持国家体育场（“鸟巢”）建设

1、案例摘要。

2001年7月北京申奥成功，奥运场馆及相关设施的建设随之成为北京市乃至全国人民关注的重点。

2、项目背景。

北京市人民政府为了履行其与国际奥委会签订的2008年第29届奥林匹克运动会主办城市合同项下的义务。

3、项目概况。

4、项目参与方。

（1）地方政府（2）项目公司（3）贷款方（4）项目业主（5）施工方（6）运营商

5、项目建设开发过程。

（1）前期筹划

2002年4月，原北京市计委负责奥运场馆和相关设施建设项目法人招投标的组织、协调，积极向国内外推介奥运场馆项目法人招标项目（2）招投标（3）评标（4）项目施工与运营

6、法律环境。

国家体育场项目、国家体育馆及奥运村项目是2008年奥运会的重点工程，其建设符合国家经济政策和产业政策，符合北京市城市建设的总体规划。

7、融资结构。

2003年12月底，国家体育场项目经国家发改委批复，总投资为34.97亿元。国家开发银行予以贷款支持，北京市政府(国资委)和中信联合体共同出具资本金。

8、风险管理。

（1）建设工期非理性（2）成本超支（3）缺乏运营经验

9、激励措施。

成功举办2008年奥运会是我国的一件大事。国家体育场、国家体育馆及奥运村是北京2008年奥运会的标志性建筑，该项目能否按期建成投用不仅关系到2008年奥运会能否顺利举行，同时关系到我国对外形象，是对我国综合实力的一个体现。

10、运营现状与关键问题。

国家开发银行发放的软贷款用于国家体育场项目公司注资，注资已完成，该项目应到位资本金已全部到位，基本建设贷款也已全部发放完毕。国家体育场项目的建成，为我国2008年奥运会的举办发挥了重要的作用。该项目已于2009年进入还款期。其中软贷款还本付息正常，基本建设贷款已提前全部还清。目前国家体育场承接举办一些大型体育竞赛、文艺演出等，运营状况良好。

11、项目总结。

国家体育场是第29届奥运会开幕式和闭幕式的主会场，也是奥运重点工程及标志性建筑。从该项目，可以得到以下经验：

（1）政府的支持和承诺对于此类项目非常重要

（2）签署协议时项目的范围应当被定义清楚，审慎签订项目公司股东协议和设计建造合同，以避免将来可能会出现的各种争议

（3）所有各方应当有在项目全寿命期中将提高效率和降低费用作为共同目标

（4）风险管理非常重要，特别应该把私营部门的利益和公共部门结合在一起，并签订清楚的合同和协议

（5）争议出现时，参与各方特别是与政府之间的重新谈判往往比调节、仲裁或诉讼更有效率

（二）牙买加H2K高速公路南北线项目

1、案例摘要。

牙买加政府于1999年启动了公路2000项目（简称H2K项目）规划，并将其作为政府致力于提升该国基础设施和振兴经济的一项长期计划，为首都金斯敦与主要人口集中城市之间提供安全快速的通道，促进沿线土地开发和经济发展。

2、项目背景。

牙买加西北海岸是世界著名的旅游区，经济快速发展，与首都金斯敦之间南北通道的交通压力不断增加，现有公路不能满足通行的需求，制约了经济的发展。

3、项目概况。

4、项目参与方。

（1）中央政府

牙买加政府债务负担较重，受金融危机影响，财政状况不断恶化，政府负债率已接近至GDP的140%，政府每年的财政收入中40%用于偿还贷款利息。

（2）发起人

牙买加政府于1999年启动了H2K项目，将其作为政府致力于提升该国基础设施和振兴经济的一项长期计划。

（3）项目公司

本项目借款人、运营商为中交国际、中国港湾、中交一航局、中交二公局和中交二院共同出资在巴巴多斯注册成立的控股公司在牙买出资设立的项目公司。

5、 项目建设开发过程。

（1）前期筹备

（2）招投标

本项目未发放标书，通过议标方式与牙买加政府达成协议。

（3）关键中标因素

解决了牙买加政府密切关注的、长期悬而决的、同时也是牙买加政府无力解决的问题，形行了良好的经济效应和社会效应。

6、法律环境。

牙买加采用英国法律体系，法律法制比较健全。

7、融资结构。

本项目推荐方案路线全长65.19km，投资估算总金额为4,792,075,757元人民币(706,607,671美元)，平均每公里造价73,507,112元人民币(11,008,425美元)。

8、风险管理。

（1）信用风险与政治风险

首先是信用风险和政治风险，如因政权变更导致国家解体或新任政府不承认以往的债务和协议，可能影响本项目资产的安全。

（2）市场与运营风险

其次是市场与运营风险，当本项目车流量和收费标准达不到预期标准，或借款人管理不善、管理成本增加，以及自然灾害等不可抗力事件等均会对本项目的运营造成影响。

（3）利率及汇率风险

再次是利率及汇率风险，此项目期限为20年，利率及汇率的变化难以预测，如发生不利变化将对本项目造成一定影响。

（4）完工风险

最后是完工风险，由于该项目的地质条件比预想要复杂，牙买加本地公司施工缓慢，且政府的征地拆迁进度较慢且存在征地不连续等问题，都会对项目按时完工带来一定的风险。

9、 激励措施。

（1）特许经营权

牙买加政府授予项目公司50年特许经营权，承诺提供较为优惠的收费标准和定价机制。

（2）沿线5平方公里土地开发收益权

划拨公路沿线5平方公里经营性土地，由项目公司自主开发，开发所得收益归项目公司所有。

（3）税收优惠

一是所得税。二是一般消费税。三是关税。四是资本利得税。五是其他。

10、项目总结。

牙买加H2K高速公路南北线项目已开始实际运营。本项目采用PPP模式解决了牙买加政府无力建设大型基础设施项目的困难。从该项目，可以得到以下经验：

（1）海外项目要充分重视前期风险评估工作

（2）牙买加的特许经营相关立法值得借鉴

（3）PPP模式可作为国内企业拓宽海外市场的路径之一

四、开发性金融支持PPP项目创新设计

（一）政府购买服务模式和PPP模式融资流程对比

政府购买服务：共计9项流程，完成授信至少需7项流程，基本可以签合同放款，一般项目不超过100天。

（二）精准把握授信对象

对于使用本级政府所属融资平台等企业作为授信对象的，一是应核实并报告授信对象承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告和向开发性金融机构作出了书面声明不再承担政府融资职能，达到了作为社会资本的条件；二是地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台。

（三）精简项目资料要求

对于上述PPP项目涉及的19个节点工作，通过筛选，抓住下述5个关键材料要素，在控制风险不增加的前提下，大幅度精简PPP项目资料要求。

1、项目初步实施方案及可研报告。2、项目四项审批文件。3、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及所有公示文件。4、项目实施方案及批复文件。5、采购公告、采购结果公告、PPP合同文本及公示文件。

（四）关注融资风险点

1、政府方。2、社会资本方。3、spv。4、其他关注点。

五、课题总结和融资建议

（一）课题总结

1、PPP 将是当前和未来一定阶段内政府投资业务的主要开展方式。

从2014 年我国加强地方政府性债务管理和深化预算管理制度改革以来， 按照“修明渠、堵暗道” 的原则，赋予地方政府依法适度举债融资权限，同时大力推广使用PPP 模式，坚决制止地方政府违法违规举债。

2、PPP 管理将逐步规范，相关法律和配套政策不断完善，各方认可度不断提高

一方面，按照国务院统一部署，2016 年7月由国务院法制办主导，牵头统一启动PPP 条例出台相关工作，推动完善PPP 顶层设计；另一方面，针对目前PPP 实施过程中，暴露出来的PPP 相关政策不完善等问题。

3、开发性金融应精准支持“真PPP项目”，尽力确保开发性金融政府类投融资业务的平稳接续。

PPP本身只是项目建设运营管理的一种模式，不是所有的公共项目都适合采用PPP 模式，全世界公认的PPP运作较好的国家，其公共项目采用PPP 模式的也不过10%-20%，这些国家也只是将PPP作为提供公共产品的可选模式之一。

（二）融资建议

1、积极创新，精简流程，争取PPP项目运作本土化、简便化。

2、精准筛选项目，杜绝“假PPP项目”。

3、加大项目的开发力度，积极协助公私各方构建兼具公益性和商业性、有现金流的“真PPP项目”。

4、充分利用好即将成立的山东省新旧动能转换基金，积极倡议设立PPP专项子基金，由纯粹的融资提供者转变为公共产品和建设基金的管理者。

5、重点推进特许经营方式。

6、针对项目特点合理设计模式，关注不同特性社会资本。

7、重点从法律层面关注PPP 合同，做好风险防控。