PPP项目绩效评价研究

 摘  要

PPP项目是政府或者公共部门和市场或者私人部门合作进行建设和运营的公共基础设施项目。其特点主要是建设周期长、需要的资金投资巨大等，所以，政府在这其中起着非常重要的作用。但是随着市场经济的不断发展和社会的进步，单单依靠国家财政已经远远不能满足这些巨大的投资需求，同时在公共基础设施建设方面日益凸显出高投入、低效率的问题。在这个背景下，财政部及相关管理部门都在大力推动PPP模式的运用与发展，纷纷出台了各种关于PPP项目的政策制度。PPP模式的出现既有效解决了政府在基础设施方面资金短缺的问题，又优化了社会资源的配置，使得市场的优势得到发挥。但是由于PPP模式下基础设施建设周期长、规模大、参与主体多样化、实施过程复杂化等特点，在PPP项目的实际操作中还存在值得改进的地方。如何对PPP模式下基础设施建设进行科学的绩效评价，提高项目在实施过程中的绩效水平，达到预期的目标，是值得探讨的重要问题。

本文运用利益相关者理论，分析了项目个利益方的真正满意度在何处。并且通过对PPP项目的全生命周期的各个阶段关键成功因素进行分析，从而对应到项目投入、过程、结果、影响四个大方面中，初步建立了PPP项目绩效评价体系，最后采用熵值法确定指标权重，建立PPP项目绩效评价模型，并对PPP项目绩效评价的现状进行分析，得出现阶段PPP项目绩效评价存在的问题，给出相应的对策建议。

一、引  言

（一）选题背景和研究意义

1.选题背景

在全面深化改革稳步推进的背景下，我国的经济发展进入“新常态”，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。

2.选题意义

（1）理论意义

实际操作中，私营部门和政府部门在对公共项目进行评价时，没有考虑对方的利益，两者各自出发，不能真实的反映项目的执行情况。

（2）实践意义

从实践的意义来说，第一，PPP项目绩效评价能够指导PPP项目的规范运作；第二，PPP项目绩效评价立足于我国基本国情和基础设施建设项目的发展需求情况；第三，对于所有行业的大型基础设施建设项目内部控制制度的制定、监督和完善有一定的参考价值；第四，顺应了我国宏观政策推进PPP项目的潮流。

（二）国内外研究综述

1.PPP项目绩效评价发展的文献综述

PPP模式作为一种改善公共部门绩效的创新方式，目前已经在全球范围内公共工程的建设运营中获得了广泛运用，成为了一种趋势。

2.PPP项目绩效评价方法的文献综述

我国学者对PPP项目绩效评价的研究不断深入，其中典型的研究方法有：（1）关键绩效指标法（2）平衡计分卡法（3）数据包络分析（4）层次分析法（5）物元分析法

3.文献述评

国外发达国家由于其市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，流程更透明等原因，PPP模式得到较好的运用和发展，而在发展中国家的发展尚处于探索阶段，其价格体系、监督机制和法律保障都有待完善。

（三）研究内容

本文第一章为引言，第二章为PPP项目绩效评价的相关理论分析，第三章为PPP项目绩效评价的现状和问题分析，第四章为PPP项目绩效评价指标体系构建，第五章为PPP项目绩效评价的改进建议。

（四）研究方法

本文中，主要运用的是文献研究法，通过对国内国外的关于PPP模式下公共项目绩效评价的研究成果进行分析与梳理。

二、PPP项目绩效评价的相关理论

（一）PPP模式的概述及其特征

1. PPP模式概述

PPP(public-private-partnerships)指政府和私人之间，以为社会提供产品和服务为出发点，达成特许权协议，形成一种利益共享、风险共担、全程合作的伙伴关系。

2.PPP模式的特征

PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，第二是利益共享，第三是风险共担。

（二）PPP项目绩效评价的定义和特征

1.PPP项目绩效评价的定义

PPP项目绩效评价，是指在某个项目确定实施PPP模式以后，从项目的投资人、承包商、施工方等以及他们关心的项目目标利益出发，对项目的实施与运营过程中的经济、社会、风险以及环境等因素，从项目投入、过程监控、结果、影响等角度进行全面的客观的评价

2.PPP项目绩效评价的特征

（1）PPP项目绩效评价的主体

PPP项目有众多的项目参与方和利益相关方，项目参与方一般包括政府、投资者、项目公司、银行、施工承包商、材料供应商、保险公司、顾问公司，而项目的利益相关方可能还要包括项目影响区域内项目产品的使用者和非使用者。

（2） PPP项目绩效评价的时点

PPP项目有六个发展阶段，项目论证阶段、招投标阶段、特许权授予阶段、施工阶段、运营阶段、项目移交阶段。

（3）PPP项目绩效评价的对象

在对PPP项目进行绩效评价时应该说明是对某一个项目还是对整个行业的系统性评价。

（4） PPP项目绩效评价的目的

不论是PPP项目还是一般的项目，进行绩效评价的主要目的都是为了提高项目建设的效率，实现资源的合理有效配置，使投资的效益得到充分的发挥。

（5）PPP项目绩效评价的原则

学术界借用了政府资金效益审计中的3E来概括PPP项目绩效评价的基本原则。

3.PPP项目绩效评价的流程

PPP项目绩效评价的实施流程包括确定绩效评价的目标、数据搜集、建立绩效评价指标体系、建立绩效评价模型、绩效评价与改进考核六个阶段。

（三）PPP项目绩效评价的方法

1.层次分析法

层次分析法的本质是试图使人的思维层次化、条理化，充分利用个人的经验和判断，并予以量化，进而评价方案的优劣，从而给它们排出顺序。

2.基于层次分析的模糊综合评价方法

基于层次分析的模糊综合评价方法是将层次分析法与模糊综合评价法结合起来进行绩效评价。

3.灰色综合评价法

灰色综合评价法是利用系统中的每个方案与所确定的最优方案的关联程度来实现对评价对象的比较和排序。

4.物元分析法

物元分析理论是蔡文教授最先提出的，是一门主要针对实际存在的矛盾展开研究、涉及系统学、思维学以及数学领域的新学科，在实践的应用较为普遍。

（四）PPP项目绩效评价的理论基础

1.公共物品理论

最初林达文提出公共物品的概念，1954年美国学家萨缪尔森也对公共物品进行了定义：公共物品是指任何一个个人对它的消费不减少别人对它的消费的物品。

2.4E原则

4E原则构成了本论文对PPP项目开展绩效评价的基本原则。在构建绩效评价指标体系时，论文将依据4E绩效评价原则，按经济性、效率性、有效性和公平性考虑绩效评价指标的设定。

3.利益相关者理论

不同利益主体对项目的目标不同，因此，在制定PPP项目绩效评价体系时，要均衡考虑政府部门、私营单位和公众的各方的利益需求，以确定绩效评价的目标和评价指标体系。

三、PPP项目绩效评价现状及问题分析

（一）我国PPP项目绩效评价的发展现状

我国PPP模式绩效评价起步晚，在实践中必不可少会出现绩效监控处于无章可循的状态，原因是政府在实际工作中缺乏行之有效的绩效评价体系作为参照。

（二）PPP项目绩效评价存在的问题

1.尚未形成完整的绩效评价理论体系和方法体系

2.尚未形成完善的监管和法律体系

3.公共部门绩效评价效用不高

4.绩效评价的方法存在主观缺陷

5.绩效评价目标性太差

6.在评价时点方面缺乏全生命周期的绩效评价

四、PPP项目绩效评价指标体系的构建

（一）PPP项目绩效评价的目标及原则

1.PPP项目绩效评价目标

PPP 项目绩效评价目标可以归纳为监督社会资本或项目公司切实履行合同义务；促进、激励社会资本或项目公司通过管理、技术创新，持续提升公共产品和服务供给的数量、质量；评价结果作为价费标准、政府付费以及合作期限等调整的参考依据，同时也促进政府持续提升投资决策水平和资金使用效率。

2.PPP项目绩效评价原则

（1）全面性原则（2）可操作性原则（3）相关独立性（4）定性、定量指标相结合原则（5）系统性原则（6）平衡性原则

(二)PPP项目绩效评价指标体系的确定

1.绩效评价指标体系维度确定

根据阅读文献查阅资料，我国学者对PPP项目绩效评价指标维度划分的种类较少，主要有两类：一类是根据平衡计分卡法确定维度；另一类是根据项目的投入产出的逻辑过程确定维度。

2.绩效评价指标识别

PPP项目的关键成功因素（Critical Success Factors，CSF）是影响PPP项目利益相关者绩效目标成功的关键因素。

3.建立绩效评价指标体系

结合以上项目各阶段关键控制点，将其细化成可衡量和可实用的关键绩效指标，然后按照遴选出的评价指标特点进行分类，并确定其评价的计算方式和评价基准解释。

（1）项目投入指标（2）项目过程指标（3）项目产出指标（4）项目效果指标

(三)PPP项目绩效评价方法和标准的确定

上述得到了一个多指标的评价体系，但是每一个指标对整体的影响程度都是不同的，为了保证对项目评价的准确性，必须要对每个指标对项目的重要程度进行分析，从而确定指标权重。

五、PPP项目绩效评价的改进建议

（一）完善PPP项目绩效评价的理论和方法体系

PPP项目绩效评价需要完整的指标体系和科学、合理的评价方法，需要进行全方位、立体化的评价。

（二）健全PPP项目绩效评价的监管和法律体系

由于缺少切实可行的项目绩效评价的法律法规，PPP项目绩效评价存在许多的缺陷，我国应该向发达国家学习，建立健全绩效评价的监管和法律体系，让绩效评价工作有法可依，更加科学有效地发挥监管作用。

（三）提高公共部门绩效评价效用

在绩效评价结果公布之后，绝不能束之高阁，置之不理，必须从多角度、全方面的解决评价结果中发现的问题，以提高绩效评价的效用，真正发挥绩效评价的价值。

（四）弥补绩效评价方法的主观缺陷

弥补绩效评价方法的主观缺陷，最好的办法就是要培养进行绩效评价人员对于绩效评价的专业技能的把握。

（五）制定科学有效的绩效评价目标

在进行PPP项目绩效评价时，一定要依据项目过程中的实际制定科学合理的绩效评价目标。

（六）加强对PPP项目的全生命周期评价

目前PPP项目的绩效评价主要在项目的运营维护阶段，因此，我们要加强对PPP项目的全生命周期评价。

六、结论

本文通过对PPP项目绩效评价的研究，发现虽然我国PPP项目正在如火如荼的发展中，但是尚未出现一种完善的PPP项目绩效评价体系，从而导致了在PPP项目全生命周期中缺少每个环节及与各个环节相接的完整的绩效评价，导致PPP项目无法明确各方责任，阻碍PPP项目的发展，难以提高项目效率。

本文运用利益相关者理论，分析了项目各利益方的真正满意度在何处，并且通过对PPP项目全生命周期的各个阶段关键成功因素进行分析，从而对应到项目投入、过程、结果、影响四个大方面中，初步建立了PPP项目绩效评价体系，最后采用熵值法确定指标权重，建立PPP项目绩效评价模型。

目前PPP项目绩效评价仍然还有许多问题亟待解决。要加快完善PPP项目绩效评价相关立法工作，通过法律明确规定PPP项目各方的责任义务和权力，设立独立且权威的第三方PPP项目绩效评价机构，加强PPP项目全生命周期的风险监控与管理，促进PPP项目的可持续发展。