内容概述

一、引言

Teresa和Jon Craig（1997）在国际比较的基础上，以地方政府发债方式为分类依据，将地方政府债务监管模式划分为市场控制、协商控制、行政控制、规则控制四大类型。截至2008年，行政控制和规则控制已成为债务监管的主导类型，约有60%的国家选择这两种模式，而单独依靠金融市场来管理地方政府举债的国家仅占10%（Violeta Vulovic，2011）。

声誉模型把经济主体的声誉描述定义为一种“认知”，即在信息不对称条件下，一方参与人对于另一方参与人是某种类型（偏好或者可行性行为）的概率的一种认知，且这种认知不断地被更新以包含两者间的重复博弈所传递的信息。在地方政府债务膨胀问题上，作为监管当局的中央政府与地方政府之间存在信息不对称，行政控制和规则控制两种模式中声誉发挥作用的方式及效果也会不同。

二、行政控制模式下地方政府债务监管的博弈分析

基于声誉博弈模型分析可得出以下结论：在单阶段博弈中，如果不考虑长期收益，高风险的地方政府有违规举债的原始冲动，因为违规举债相比于合规举债收益更高成本更低。如果考虑长期效应，扩展到多阶段重复博弈，此时声誉对高风险地方政府的行为将起到很大的激励作用，上一期地方政府博弈的行为将直接影响到监管当局对其风险的判断及管控程度，更新后的风险概率又直接影响到下一阶段的效用，即高风险低声誉的地方政府在T阶段中的收益是T-1阶段建立起来声誉的增函数，而现阶段的高声誉意味着未来阶段会有较大的效用。基于声誉的激励作用，高风险的地方政府为实现长期效用最大化，可能会放弃现阶段的违规举债行为，从而主动合规举债，如此，有利于降低地方政府债务的整体风险。行政控制模式下，中央政府利用职权能更好发挥声誉机制的激励作用，即一个监管有力、举债权力集中的中央政府能通过下放债务限额，切实提高地方政府的声誉来达到强化地方政府自我约束的目的。

三、规则控制模式下地方政府债务监管的博弈分析

基于博弈过程，中央政府规则控制约束力的强度取决于地方政府不断强化其不救助声誉的判断，而强化中央政府声誉的唯一途径就是无论面对“大而不能倒”、“多而不能倒”还是“特殊而不能倒”，都严格执行事前确定的规则，对其惩罚且不救助。

在规则控制模式下，中央政府与地方政府基于声誉的博弈更加复杂，两者间存在着双向的声誉激励机制，即中央政府根据地方政府的风险程度考虑救助成本并选择行为，同时地方政府根据中央政府是否承担债务违约偿还责任选择负债规模。尽管对于大部分国家来说，中央政府在出现危机时不会袖手旁观，但是只要中央政府释放不兜底不救助的信号，地方政府就会认为中央政府有不承担债务违约偿还责任的可能性，从而控制负债率并主动防范债务违约风险。规则控制模式的缺陷在于，中央政府下放举债权利削弱了自身对地方债务的管控，债务警戒线会诱使抗风险能力弱的中央政府提前暴露承担债务违约偿还责任的声誉。中央政府财政规则执行的不确定性是规则控制失灵的关键之所在。

四、结论及政策建议

基于声誉模型，行政控制和规则控制模式在规范地方政府举债行为和降低风险上的机理和实现条件上存在差异。行政控制模式的关键在于中央能通过行政审批制度修正对地方政府风险的判断并核准适度发债规模，在强化自身监管能力的同时，通过建立声誉机制强化地方政府的自我约束。规则控制模式的关键在于双向的声誉激励，地方政府通过观察中央政府是否严格执行财政规则修正对中央政府的声誉判断，从而决定后期举债行为；中央政府通过判断地方政府声誉高低决定是否承担债务偿还责任。在规则控制模式下，博弈双方都必须恪守规则才能实现抑制债务膨胀目的。在中央政府低声誉、抗风险能力弱的条件下，规则控制不但不能有效约束地方政府，还会在地方政府的诱使下提前暴露低声誉。因此，若要避免被验证声誉低，中央政府就需要有足够的耐心和能力严惩违规举债并坚定不救助。

本文研究结论的政策含义在于：在行政控制模式下，中央政府应发挥对地方政府声誉激励的积极作用，引导地方对自身声誉的重视。声誉机制的建立和完善有赖于规范中央审批制度，制定科学合理的发债程序和债务限额，有赖于强化中央对地方政府负债信息的摸底和披露，增强财政信息透明度、规范审计，也有赖于提升中央政府的监管和抗风险能力，逐步硬化约束，建立起中央政府不兜底不救助的形象和能力。在规则控制模式下，中央政府必须首先强化自身的履约能力，提高不救助债务的声誉水平，才能更有效控制债务规模。保障财政规则的有效性必须加强法制化建设，通过制定与完善地方债务监管的相关法律，增强法律权威性来提高声誉，从而规范地方政府的举债行为，同时需要审慎采用中央紧急援助方式。因此，仅从声誉角度考虑，在中央政府缺乏规则执行能力和承担违规成本的条件下，行政控制模式能为中央监管能力的提升和地方信誉的培育提供空间，行政控制是相对有效的债务监管模式。而当中央政府声誉条件、地方政府信誉条件、法制条件逐渐成熟的情况下，实现行政控制向规则控制模式的转变，才能真正发挥财政规则的有效性，此时，规则控制才成为合意的债务监管模式。