作者  \ 艾建华、 吕彦、尹程、李冉、崔玉平、蒋洪灿、付金龙   

摘   要

当前山东经济正处于转型升级、新旧动能转换的关键时期，发展普惠金融，补足经济短板对山东供给侧结构性改革有着重要意义。本文介绍了国内外普惠金融发展先进经验，以长尾理论推演了普惠金融发展机理、价值研判和路径选择，并以山东聊城市统计数据为例建立模型进一步验证数字科技技术推动普惠金融发展以及普惠金融的社会正外部性。在此基础上，运用数据分析与实地调研等，对山东省普惠金融发展的基本情况、存在的主要问题和现实困难进行了研究和阐述，提出了“政策设计+制度安排+科技转化”的加快山东省普惠金融发展政策建议。

一、引言：意义与框架

普惠金融基本含义是：能够以可负担的成本，为所有社会阶层提供有效的、全方位的金融服务。普惠金融大体经历了小额信贷（Micro-Credit)、微型金融（Micro-Finance)的演变过程。之后，普惠金融联盟（AFI）、普惠金融专家组（FIEG）、全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）等国际组织相继成立，G20峰会、世界银行、国际金融公司、国际货币基金组织等国家机构纷纷提出发展普惠金融的倡议或行动，G20杭州峰会通过了由中国政府推动并参与制定的《G20数字普惠金融高级原则》，普惠金融逐渐从一个金融发展的框架性理念上升为一项被国际社会普遍认同的金融发展战略。

二、经验借鉴

通过各国普惠金融发展经验看，健全的普惠金融体系是普惠金融发展的基本抓手，但必须辅之于普惠金融基础设施建设、金融产品创新和服务优化等中观层面以及政府、市场双向发力等宏观层面的发展，才能形成普惠金融的科学、可持续发函。

（一）微观:构建多元化广覆盖机构体系

从国际上看，美国经过多年探索，形成了具有自身特色的普惠金融体系，以合作金融体系为主导，商业性金融体系为基础，政策性金融体系为补充，农业保险体系为保障的完备的、分工合理的普惠金融体系，共同促进了农业的发展。印度的普惠金融服务体系具有结构和功能上的多层次性，既有传统的商业银行、政策性银行、合作银行，又有专门为农村贫困人口提供金融服务的地区发展银行，以及为农业信贷提供支持的存款保险和信贷保险公司，各金融机构之间有明确的分工与合作，层次鲜明、功能互补。巴西的“代理银行”模式充分立足国情，尝试将一些非银行机构通过将银行功能分解外包给代理机构使其经营和服务更加多元和广泛。我国普惠金融的发展已初步构建了多元化广覆盖的机构体系，包括银行业金融机构、担保公司、互联网金融等各类新型机构和保险公司保障体系，但各类体系之间的协同效应发挥共筑普惠合力的作用有待加强。

（二）中观：打造先进基础设施和创新产品服务

借力手机银行、互联网，金融产品创新层出不穷，利用大数据打造了平台化社会信用体系，2017年上半年，各类农村金融创新产品余额达164亿元，惠及9万多农户，全市农户信用档案建档率达83.5%，其中35.2%已纳入普惠金融信用信息服务平台。

（三）宏观：着力顶层设计和建立法律保障

从国外情况看，美国政府先后制定了《农业信贷法案》《联邦信用社法》《联邦农业贷款法案》等法律，并不断修改完善做到与时俱进。墨西哥政府一直将保护金融消费者权益、广泛普及金融知识以及推动金融机构透明化作为扶贫的主要手段。印度政府在35年的时间里一直强制银行将信贷的40％用于经济战略部门，其初衷就是为了使信贷向弱势群体倾斜，促进经济更好更快发展。我国政府一直以来重视普惠金融发展，2015年12月份，国务院印发《推进普惠念融发展规划（2016－2020年）》，提出推进我国普惠金融发展的总体思路，但目前我国还没有建立系统完备的普惠金融法律法规体系。

三、理论研判：发展机理、价值评判与路径选择

综合各国普惠金融发展实践，结合经济金融相关理论，有必要总结提炼普惠金融的理论依据、价值评判与路径选择，作为指导全国、全省普惠金融发展的理论基石。

（一）理论基础：长尾理论

普惠金融的特点在于“普”，核心在于“惠”，是“长尾理论”在金融领域中的最好契合和验证实践，户多量大、额度偏小的特征符合“长尾理论”的可持续发展路径。

（二）价值评价：社会福利最大化

根据相关研究，有效满足小微企业的金融需求，能够对经济发展产生较大边际贡献；支持农业供给侧结构性改革，能够培育经济发展新动能；消除贫困，促进机会均等和就业，对经济发展和社会稳定和谐能够带来显著的正向激励。

（三）路径选择：市场+政府+科技

普惠金融致力于解决经济社会对金融服务的更高需求和金融供给不平衡不充分之间的矛盾，大力发展普惠金融需要充分发挥市场、政府和科技的合力作用。

一是坚持市场在资源配置中的决定性作用。经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入获得尽可能大的效益。

二是更好发挥政府作用。政策扶持和优惠可以覆盖一部分金融机构推行普惠金融的成本，弥补开发长尾市场带来的损失。

三是充分发挥科技第一生产力作用。充分发挥科技是第一生产力的作用，将有利于普惠金融的发展，并发挥普惠金融在支持新旧动能转换上的作用。

四、普惠金融带动社会发展的实证分析

本文以山东省聊城市为例进行实证分析，进一步验证了数字科技对普惠金融的正相关性和普惠金融对社会经济发展的社会正外部性。

（一）数据选择与样本来源

本文选取2007-2015年聊城市数据为样本，研究普惠金融对社会经济发展的影响，相关数据来自《山东省统计年鉴》、聊城统计信息网、聊城银监分局统计数据，部分指标经过整理计算取得。

（二）变量度量与模型设计

1.被解释变量。借鉴杜强和潘怡（2016）的做法，本文用对数化后的人均GDP来衡量聊城市经济发展水平，研究普惠金融对地区经济发展的影响和效应。

2.解释变量。参考袁灏（2016）和张洋峰（2016）的做法，本文主要从金融服务的可获得性和金融服务的使用情况两个维度选取指标构建普惠金融评价指数，反映聊城市普惠金融发展水平。

3.控制变量。本文参考冶涛（2012）、杜强和潘怡（2016）的做法，选取通货膨胀水平（CPI）、城镇化水平（UL）、财政收入总额（FR）、研究与试验发展经费水平（R&D）、贸易开放程度（TO）作为控制变量，以提高回归分析结果的准确性。

4.模型设计。本文以人均GDP（AGDP）为被解释变量，以普惠金融指数（IFI）为解释变量，选取通货膨胀水平（CPI）、城镇化水平（UL）、财政收入水平（FR）、研究与试验发展经费水平（R&D）和贸易开放程度（TO）为控制变量，构建如下模型，检验聊城市普惠金融发展水平对经济发展的影响。

（三）普惠金融指标IFI计算

为计算普惠金融指数，本文首先对普惠金融指数各指标进行了描述性统计；根据描述性统计结果计算变异系数，进一步得到普惠金融指数各指标权重；在计算权重后，通过归一化的反欧几里得距离计算出普惠金融指数（IFI）。

（四）实证结果与分析

1.相关性分析。2.回归分析。

五、现实与问题

（一）我国普惠金融发展概述

国务院普惠金融发展规划从我国国情出发明确了我国普惠金融的含义：是以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。我国普惠金融的内涵和服务对象区别于国际上普惠金融含义，更体现了我国国情和发展实际，更加突出普惠金融发展重点，更加契合全面建成小康社会的需要。

（二）我国普惠金融发展特点——以山东为例

山东普惠金融总体呈现发展势头较好、机构体系丰富、业务规模较大、产品服务提升、获得满意改善的特点，但在普惠金融发展的广度、深度、高度方面还有较大提升空间，普惠金融“补短板”、服务新旧动能转换的正向作用还不有待进一步提升。

1.普惠金融组织体系日渐丰富。

2.基础金融服务覆盖面稳步扩大。

3.薄弱领域金融资源支持力度逐步提升。

4.普惠金融服务手段模式不断创新。

5.普惠金融的政策扶持力度加大。

（三）普惠金融发展亦面临突出问题

1.业态发展不平衡。山东省金融业总资产中，银行业、保险业和证券业等分布不均匀。

2.供需匹配度不均衡。主要体现为两个“集中度”高：一是金融服务地区集中度高。二是金融服务客户集中度高。

3.科技应用不高。山东金融科技发展和应用不足，金融科技市场发育并不完善，科技公司融资规模与科技创新发展速度有一定差距。

4.特色供给不足。部分金融机构产品同质化较为严重，具有普惠特色的融资类产品供给不足。

5.外部生态不佳。部分普惠对象未纳入征信系统，诚信意识较弱，社会诚信体系建设任重道远，普惠金融发展的基础不够牢固。

六、措施建议：政策设计+制度安排+科技转化

大力发展普惠金融，对解决好山东发展不平衡不充分的问题、实现在全面建成小康社会进程中走在前列、在新旧动能转换中继续打头阵具有至关重要的作用。要发挥政府的支撑引领作用，助推普惠金融商业可持续；积极运用现代信息技术，破解普惠金融成本高、风险大、信息不对称的难题；找准制约因素，优化普惠金融外部环境。

（一）在普惠金融定位上严格边界

普惠金融要建立在商业可持续基础上，不是慈善金融，不是救济金融，也有异于政策性金融。要充分发挥政府引导作用，依靠市场主体的力量，逐步培育普惠金融市场。

（二）在政府支撑引领上筑牢根基

有效市场和有为政府是普惠金融发展的两个驱动轮。现阶段，需要政府的强力支持、适度干预并负担相应成本。地方政府要加大普惠金融发展的组织领导和统筹协调，建立跨部门的普惠金融工作机制，整合并统筹各项普惠政策，强化部门政策协同性和一致性，加强对基层政府的考核督导，将普惠金融发展纳入全省综合绩效考核框架。

（三）在发挥金融科技作用上走在前列

金融科技能有效增加普惠金融客户群，又能借助互联网技术在信息搜集、处理、共享方面的低成本优势在防范风险的同时降低服务成本。要注重运用“互联网+”、大数据、云计算、人工智能等数字化技术手段，降低服务成本，提升服务质效，探索商业可持续的普惠金融服务模式。

（四）在优化普惠金融市场环境上对症下药

良好的普惠金融市场环境才能更有效支撑普惠金融向纵深发展，要厘清普惠金融业务边界，整合小微企业、“三农”、扶贫、助学等普惠金融薄弱环节贷款数据，建立完善重点领域普惠金融贷款指标体系。建立金融知识教育发展长效机制，纳入国民教育体系，提升消费者金融素养。进一步强化社会信用体系建设，严厉打击恶意逃费银行债务行为，加强失信行为惩戒，提高金融纠纷案件审结效率，解决金融案件积压和执行难问题，为普惠金融发展营造风清气正的市场环境。

该课题获山东省金融学会2018年度

重点研究课题二等奖