作者 \ 高阳、 张文、孙灵燕、张念明、

王韧、王崇宇

摘要：创新和完善宏观调控，需要健全经济政策协调机制。财政政策和金融政策具备政策协同的基础和广阔的政策操作空间，财政金融协同配合可作为助推新旧动能转换的重要突破口。本文首先探讨单一的财政政策和金融政策在推进新旧动能转换过程中的侧重点和优劣势；然后分析财政金融政策协同在增强政策调控目标灵活性、提升全社会资源配置效率、加快经济结构调整、影响微观主体决策等方面的理论逻辑和生效机制；最后针对财政金融协同推进新旧动能转换的路径选择问题，提出了加强政策创新提升财政资源配置效率、增强引导功能吸引金融资源投入实体经济、强化激励约束优化存量社会资源配置、构建保障机制激发经济增长内生动力等政策建议。

一、现实背景与研究述评

总体而言，已有文献对财政金融协同推进新旧动能转换提供了有益的借鉴与启示。但对于该选题的研究而言，新旧动能转换的实现路径是一个较新的研究课题，尚处于起步阶段，缺乏理论以及实践的系统性研究。财政金融作为推动新兴动能形成的重要保障和加快传统动能升级的重要推手，包含多种政策工具，需要在不同情境下灵活组合、协同搭配。然而已有财政与金融协同发展的研究缺乏对其协同机制与实现路径的深入总结与系统分析。鉴于此，本文拟从中微观角度切入，对财政金融协同支持新旧动能转换的作用机理开展系统探讨。

二、单一财政金融政策推进新旧动能转换的优劣势

加强财政政策和金融政策协同的出发点是承认单一的财政政策和金融政策在单独推进新旧动能转换过程中的侧重点和优势不同。厘清两类政策的优劣势，有助于解答政策协同的必要性和发力重点问题。文中金融政策仅指政府对金融机构进行直接干预的措施（以窗口指导和差别化信贷政策为代表）。财政金融协同政策则包括政策性担保、贷款贴息、保费补贴等各类“财政资金投入+金融运作方式”的政策。省级在财政政策和金融政策措施设计方面的自主权较大，其侧重点亦有所差异。

（一）基于全社会资源配置的视角

财政政策是政府对部分社会资源的集中及再次配置，涉及的是政府和市场的关系；金融政策调控则是对全社会金融资源配置的调节，涉及的是市场内部主体间的关系。

（二）基于经济结构调整效率的视角

较金融政策而言，财政政策导向性更强从而在结构性调整方面具有优势。

（三）基于逆经济周期调节的视角

财政政策在强化逆周期调节方面具有优势，减税降费和增加地方政府专项债券规模等积极财政政策能够稳定总需求。但是政策效果仍面临财政资金支出规模的制约，特别是财政收入受到经济周期影响显著。

（四）基于政策工具创新的视角  

有必要通过财政金融政策工具的协同创新，扩大政策工具选择范围，以充分满足各类调控目标的需求。

三、财政金融政策协同推进新旧动能转换的内在逻辑

财政金融政策协同可以有效解决财政、金融单一政策调控所面临的若干问题，通过科学合理的政策搭配和工具创新，将财政引导作用与金融杠杆属性相结合，进一步理顺政府与市场的关系，加快社会资源特别是金融资源优化配置，提高政策措施对经济结构调整的影响力，强化逆经济周期调节力度。

（一）财政金融协同与政策调控目标灵活性

全国统一的货币政策调控框架下，地方政府可以根据区域经济发展情况，综合采用财政金融政策进行调控，从而增加政策调控的灵活性。一方面，财政金融政策协同能够丰富政策工具选择空间。另一方面，财政金融能够提升政策传导效率。

（二）财政金融协同与全社会资源配置效率

在资源配置由行政主导转向市场化决定的过程中，积极完善财政金融协调机制，是对财政资源优化配置的有益探索，亦是对社会资源更优化配置的有力促进。一方面，财政金融协同有助于加强政府与市场的高效协调配合，进一步扩大市场主体自主决策、自负盈亏的空间，提升市场竞争公平化程度。

（三）财政金融协同与经济结构调整

通过科学的财政金融政策配合，发挥好财政政策在结构调控方面的先天优势，结合金融政策在微观调控方面的成本、覆盖面上的优势，设计更多有针对性的财政金融政策工具组合，能够有助于加快经济体系的动力转换，促进经济结构升级和产业结构优化。

在经济结构调节方面，财政政策具有先天的优势，但是政策影响力受到诸多因素影响，加之传导渠道较为单一，因此需要与金融政策协同配合。

在促进产业结构优化方面，财政金融政策协调主要从存量和增量两个维度发挥作用。

（四）财政金融协同与微观主体决策

财政金融协同可以通过投资激励约束机制优化投资结构，通过产业引导机制重塑经济结构，通过成本降减机制提升经济发展效率，通过外部保障机制保障改革实施，从而全方位影响微观主体决策。

四、财政金融协同推进新旧动能转换的路径选择

推进新旧动能转换的政策引导体系囊括财政、金融、产业、区域等多项经济政策，涉及经济增长方式调整、区域产业规划布局、发展动力培育、落后产能淘汰出清等多个维度。财政金融政策协同推进新旧动能转换必须将政策设计纳入全局考虑，设计统筹平衡、布局合理、衔接有序、操作有效的财政金融协同方案，围绕新旧动能转换的基本任务，积极从加强政策创新、增强引导功能、强化激励约束和构建保障机制等方面着手。

（一）加强政策创新，提升财政资源配置效率

推进财政金融协同机制创新必须加大政策创新力度。对既有财政金融政策工具进一步统筹协调，将财政补贴政策、税收优惠政策、利率优惠政策、投资支持政策、信贷引导政策、人才优惠政策等多类政策组成政策工具池，根据调控目标导向，选择适当政策工具形成政策组合或者结合调控需求创新形成组合型政策工具。

（二）增强引导功能，吸引金融资源投入实体经济

加强政府与市场高效协调配合是新旧动能转换的基本任务之一。在经济增速放缓的现实条件下，资本的逐利性将会不断加大经济“脱实向虚”的风险，金融服务实体经济动力不足的情况客观存在。就实体经济内部而言，微观主体决策的羊群效应亦会加剧经济金融的波动风险。通过财政金融协同引导金融资源流入实体经济，为实体经济健康发展提供支持，具有重要的现实意义。发挥财政金融协调对金融资源的引导功能，需要在加强产业导向、优化创新扶持、强化风险分担等方面施策。

（三）强化激励约束，优化存量社会资源配置

优化存量资源配置是新旧动能转换的重要任务目标。一方面，通过财政资金与社会资本共同设立不良资产处置基金等方式，加快对闲置社会资源的盘活利用。另一方面，在巩固好“三去一降一补”成果的基础上，继续推动更多产能过剩行业加快出清，加快僵尸企业的分类处置，减少僵尸企业对各类资源的消耗，对于产能过剩行业内部和上下游链条间的兼并重组予以财政金融政策支持。通过两方面共同发力，使土地、劳动力、资金、设备等资源从低生产率的领域流出，进入高效率的生产领域，进而提升社会全要素生产率。

（四）构建保障机制，激发经济增长内生动力

新旧动能转换的核心是解决经济高质量发展的动力源泉问题。在短期内加快传统动能的淘汰更迭以提高社会资源配置效率；在长期内以创新驱动逐步取代要素驱动从而实现新动能的持续迸发，最终形成更高的经济发展质量。一方面，应夯实新旧动能转换中的就业保障机制。在发挥现行社会保障体系作用的基础上，还可以加大政策性金融扶持力度，在劳动力再就业培训、中小微企业创业等领域提供政策性贷款，熨平就业市场波动，降低改革的社会成本。另一方面，应构筑与创新驱动相匹配的创新保障机制。积极以政府采购等方式支持创新科技的推广和应用，探索建立财政资金参与、金融资源扶持的创新风险分担与补偿制度，充分激发微观主体创新动力。