作者 /   陈家琰、王殿祥、杨冬芳、吴强、卞民、肖永泼

摘要：从证券监管的视角看，上市公司风险大体可分为违规风险与经营风险。当前，上市公司频频发生各类违法违规问题，其中，信息披露案件持续多发；实际控制人违法违规问题突出；违法违规行为大多是长期系统组织实施的，隐蔽性强；违规动机本质上是巨大的利益驱动。分析上市公司及相关方的违规行为，说明相关主体对市场、对法律、对专业、对投资者缺乏敬畏之心，也反映出上市公司、中介机构、监管机构、地方政府等风险防控仍有许多问题或薄弱环节。习近平总书记多次强调，要提高上市公司质量，而强化上市公司违规风险防控显然是提高上市公司质量应有之义。资本市场是一个大的生态系统，涉及面广，上市公司违规风险防控的薄弱环节互相交织、环环相扣，必须放在资本市场全面深化改革的总体任务中通盘考虑，综合施策，坚持防控风险与支持发展相结合；外部约束与内部治理相结合；监管作为与发挥合力相结合；化解存量与严控增量相结合。具体工作中，要加强对大股东约束，健全保障公司治理机制正常运行的制度体系；优化内部管理，加强科技监管，提高一线监管有效性；加强内外沟通协调，努力形成监管合力；加强中介机构监管，督促归位尽责。

一、当前我国上市公司违规风险概况

（一）信息披露违法案件持续多发。

2018年，证监会全年新增立案268件，其中，新增信息披露违法违规案件80件，同比增长25%；而操纵市场和内幕交易两类案件立案数量均下降明显，平均降幅24%。

（二）信息披露违法行为类型多样。

从稽查执法情况看，信息披露违法行为涉及股票发行、债券发行、股权激励、投资收购等多个环节，主要有以下几种类型：一是财务欺诈行为；二是未依法披露关联关系及关联交易；三是未依法披露股东权益变动情况；四是所披露的信息存在误导性陈述；五是未依法披露重大事项。

（三）实际控制人违法违规问题突出。

近年来，实际控制人利用优势地位侵害上市公司及中小股东利益的违法违规问题愈加突出。

（四）违法违规行为多为长期系统组织实施，隐蔽性强。

从典型案例看，重大违规行为往往是上市公司或其相关方有预谋、有组织实施的，通过精心构建“业务”，设计“交易”路径，隐蔽性强，传统监管方式较难发现。

（五）违规动机本质上是巨大的利益驱动。

分析各种违规案例背后的动机、原因，有主观明知故犯的，也有客观经营压力诱发的，甚至还有无知踩上红线的。究其根源，背后往往是巨大的利益驱动。

二、上市公司违规风险防控的薄弱环节　

当前上市公司违法违规多发，其成因较为复杂，公司个案情况各不相同与整个资本市场生态环境密切相关，包括上市公司自身、中介机构、监管部门、地方政府等各方因素。

（一）上市公司治理不完善、内控不健全是违法违规行为的重要原因。

我国资本市场发展仍处于处级阶段，现代公司治理文化发育不足，上市公司治理结构“形似神不似”问题比较突出。一是“一股独大”现象较为普遍；二是内控失效，董监高或关键人员道德风险频发。

（二）中介机构履职尽责不够，一定程度上为违规行为“大开方便之门”。

证券公司，审计、评估机构等中介机构理应发挥市场“看门人”作用。但在各类违规案例中，有些中介机构履职尽责不充分，有的玩忽职守，甚至参与其中，“守门人”作用完全失效。其原因：一是质量控制与内部管理机制不健全；二是部分机构仍然以“低成本、高承诺”为手段实现业务承揽，无序竞争普遍存在，“良币驱逐恶币”的竞争格局远未形成；三是严守质量、诚信执业的理念尚未完全树立；四是个别中介机构执业水平不高，胜任能力不足。

（三）地方政府主动性不够，属地风险防控作用发挥不充分。

地方政府的“父爱式”管理及“兜底”式风险化解方式，降低了企业本身违法成本，也一定程度上增加了公司的道德风险，在客观上造成了上市公司经营困难或发生风险时依赖于政府解决的状况。

（四）证券监管资源手段有限，难以及时发现违规行为。

上市公司及相关方有组织的系统违规行为日益增多，证券监管在资源有限、手段不足的情况下，依靠传统监管方式难以及时发现违规风险。一是监管资源不足；二是监管手段有限；三是监管合力发挥不充分。

（五）违法成本较低，“不敢违”的震慑不够。

许多违法违规责任主体付出的成本与其巨额不法得利难以匹配，行政、民事、刑事三个层面的惩罚，均明显偏轻。一是现行《证券法》对信息披露违法案件行政处罚标准较低；二是民事赔偿制度不完善，投资者获取赔偿难度大；三是刑事追责力度不够。

三、完善上市公司违规风险防控体系的路径建议

当前，资本市场全面深化改革工作加快推进，其中一个重要任务就是提高上市公司质量，而强化上市公司违规风险防控显然是提高上市公司质量应有之义。资本市场是一个大的生态系统，涉及面广，上市公司违规风险防控的薄弱环节互相交织、环环相扣，必须放在资本市场全面深化改革的总体任务中通盘考虑，综合施策。这一重大系统工程，需要上市公司、各类市场主体、监管机构和地方政府等各方加强工作协同、多措并举、形成合力。从证券监管部门的角度，对完善上市公司违规风险防控体系提出以下路径建议。

（一）总体思路。

1、防控风险与支持发展相结合。上市公司经营风险、违规风险容易相互交织、转换。

2、外部约束与内部治理相结合。要加强对上市公司的外部约束，构建监管部门、中介机构、地方政府、社会监督等共同防范的外部约束综合体系，强化“不敢违”的震慑。

3、监管作为与发挥合力相结合。资本市场是一个“信心+信息”市场。上市公司涉及各行各业，地方政府、其他经济金融管理部门、行业主管部门等，都掌握上市公司有关信息，相关政策都直接或间接影响上市公司经营和市场走势。新闻媒体报道亦是如此。

4、化解存量与严控增量相结合。要着力解决当前上市公司存在的突出风险和问题，化解存量风险。要提高上市公司监管的有效性，坚持精准监管、分类监管，将监管资源集中到潜在风险公司，及时发现问题线索，遏制增量违规风险。

（二）具体措施。

1、加强对大股东约束，健全保障公司治理机制正常运行的制度体系。一是抓住上市公司控股股东和实际控制人这个“牛鼻子”；二是加强对上市公司及控股股东的法律法规约束，提高违规成本；三是提高机构投资者在公司治理方面的积极作用。要通过完善制度机制，引导机构投资者建立价值投资、长期投资的理念，支持机构投资者积极参与公司治理，真正发挥监督作用。

2、优化内部管理，加强科技监管，提高一线监管有效性。一是运用科技手段，提高非现场监管的问题和线索发现能力。统筹协调推进证监会系统科技监管系统建设，推动完善中央监管信息平台，打通各业务条线数据库。健全风险监测指标体系，完善风险分析模块和信息统计功能，不断拓宽数据来源，优化统计、分析功能，改变统计数据长期不准确、手工统计汇总效率低等问题。二是提高现场检查效率。在非现场监管发现线索的基础上，现场检查应是监管机构发现公司违法违规问题的最有效手段。

3、加强内外沟通协调，努力形成监管合力。一是加强监管系统内部协作。完善“三点一线”监管机制，提高沟通效率，证监会机关加强统筹协调，充分利用视频会议等方式，就有关重大问题和需协调事项，及时组织会议，加强协调指导。二是完善派出机构与省市政府的沟通协调机制，加强信息沟通。完善地方政府激励考核机制，在促进支持上市公司发展的同时，发挥好地方政府特别是县区级政府熟悉上市情况的属地优势，引导地方政府主动及时监测风险、通报风险、化解风险。监管层面要精准问责，避免控股股东或其他相关方责任由上市公司承担，打消地方政府怕对公司监管问责而影响其长远发展的顾虑。三是协调人民银行、银保监、税务、工商、海关、工信等部门，提高检查调查工作获取上市公司相关信息的便利性。协调有关部门，更好发挥银行作用，尤其是加强对上市公司作为担保方的合规性审查，对审计机构函证业务管理等。五是引导媒体加强监督，重视媒体质疑，提高问题发现能力。

4、加强中介机构监管，督促归位尽责。一是针对中介机构当前无序竞争，导致服务质量底下的状况，要加强规范，推动形成良性竞争的氛围；推动中介机构重组优化，支持头部机构做大做强，改变中介机构相对上市公司较为弱势的现状。二是持续加强对“不诚信、不履责”行为的惩处力度，对中介机构在上市公司违规中“同谋”的典型恶劣案件，从严从快惩处，并探索民事赔偿与刑事移交同步进行的查处方式，对屡次存在违法违规行为的中介机构坚决清出市场。三是督导中介机构加强内部管理与质量控制。加强证券公司投行业务监管，督促总部加强集中统一管理，严把质量关，避免出现分支机构或团队包揽的情况。继续推动审计机构“一体化”要求，完善内部监督机制，形成以质量至上的行业发展格局。四是进一步理顺中介机构监督协作机制。推动明晰财政部、证监会、自律组织等各部门各条线的监管边界与职责权限，加强监管协作，形成工作合力。针对中介机构尽职调查手段方法不足的情况，推动合理扩大中介机构审计查询权限，为其良好的执业创造条件。